摘要:大科学工程项目采购管理是一项复杂的系统性工作。以聚变堆主机关键系统综合研究设施项目为例，分析该项目采购工作的特点及主要风险点。通过构建科学化管理模式、健全采购工作体系和管理制度、实施全方位的内部控制与外部监督机制、采购全过程管理等风险防范管理措施，有效防范采购风险，促进采购工作高效、规范运行，为大科学工程的顺利实施提供强有力的保障。
关键词:大科学工程;采购风险;风险防范;聚变堆主机
0引言
大科学工程又称大科学装置建设工程，是为了进行基础性和前沿性科学研究，大规模集中人、财、物等各种资源建造大型研究设施，或者多学科、多机构协作的科学研究项目[1-3]。聚变堆主机关键系统综合研究设施项目(ComprehensiveResearchFacilityforFusionTechnology，以下简称“聚变堆主机项目”)是《国家重大科技基础设施建设“十三五”规划》中优先部署的大科学装置之一，包括主体部分和园区配套部分，主体部分由国家和地方共同投资建设，园区配套部分由地方单独配套建设。主体部分由超导磁体研究系统及偏滤器研究系统两部分组成，超导磁体研究系统包括8个子系统，偏滤器研究系统包括11个子系统。聚变堆主机项目于2019年9月20日正式开工建设，建设周期为5年8个月，总投资近40亿元。该设施建成后可成为国际聚变领域参数最高、功能最完备的综合性研究平台，实现未来聚变堆的全部技术、部件、系统国产化[4]。
聚变堆主机项目作为复杂的系统工程，涉及范围广泛的科学技术领域及多学科前沿技术，包括超导磁体、真空与低温、电源、材料、微波、先进测量与控制等诸多学科的交叉融合，不可避免地需要采购大量的非标定制设备，对设备的可靠性要求高、质量要求严，同时系统集成、安装及调试具有高复杂性和高难度等特点，因此采购过程中存在一定的风险与不确定性。本文以聚变堆主机项目为例，分析大科学工程项目采购过程中可能存在的风险点，并提出具有针对性的风险防范措施，确保聚变堆主机项目顺利实施。
1聚变堆主机项目的管理模式及采购特点
1.1聚变堆主机项目的管理模式
聚变堆主机项目采取垂直式层级管理模式，工程指挥部是项目的议事和决策机构，由工程总指挥、总工程师、总工艺师、总经济师等组成。工程科学技术委员会和工程技术委员会是聚变堆主机项目的整体技术工作的咨询、评审、建议机构，在工程管理、学术研究等方面具有参谋和指导的作用。项目下设总师办和工程办两个项目管理部门、两大系统19个子课题[5]，如图1所示。
聚变堆主机项目管理包括两个分体系，总师办负责的系统工程管理体系，主要是运用系统工程的方法，以技术管理为核心，从项目全生命周期管理出发，负责项目范围、进度、质量、风险等管理。工程办负责的卓越管理体系是以各系统与课题为纽带，追求卓越管理目标和可持续发展，侧重于规划和组织顶层设计，开展项目的整体、人力资源、沟通、成本、采购、考核评估管理等。
1.2聚变堆主机项目的采购特点
1.2.1经费体量大，完成任务时间紧
聚变堆主机项目批复总经费37.933亿元，随着项目的开展，仪器设备采购量逐年剧增，中央财政下达经费与地方省市配套经费在管理和使用有着不同的要求。经费下达后，执行时效性要求强，经费执行率需要每年度6月达45%，9月达75%，12月底达97%。如因采购任务未完成导致经费执行率未达标，将影响下一年度的经费下拨，从而对项目的整体进展产生重大的负面影响。
1.2.2采购专业性强，技术要求复杂
聚变堆主机项目是多学科融合的科研项目，对仪器设备的要求越来越专业化，大多数为多台套设备的整体集成，在招标采购过程中技术参数及指标复杂，编制采购文件较困难且大多没有明确的衡量与对比指标，评标评审专家难以准确评价。
1.2.3非标设备多，供应商少
聚变堆主机项目涉及超导磁体系统和偏滤器系统，能够直接满足系统技术要求的设备品牌少，甚至部分设备具有行业垄断性，相应的供应商数量也比较少，同时很大一部分设备属于非标定制类设备，难以形成有效的竞争，导致开展采购工作困难，采购成本偏高。
2聚变堆主机项目采购风险环节分析
2.1采购论证与审批环节
采购项目的论证和审批是采购实施的前置环节，主要是对课题组拟开展的采购事项进行合理性和必要性论证和审核。该环节存在的潜在风险主要有:课题组未按相关规定和要求办理前置手续，如政府采购申报、进口仪器设备采购申请、采购意向公示等。课题组在提交采购申请时以特定的技术参数排斥潜在供应商。
2.2采购实施环节
采购工作实施是采购的重点环节，决定着能否以最优“性价比”采购到符合项目需求的仪器设备，同时也在一定程度上决定了聚变堆主机项目的科研经费是否能够合理、规范使用。采购实施环节的潜在风险有:课题组对采购方式认识不足或者以时间紧、任务重为由，擅自改变采购方式，如将应该公开招标的项目采用单一来源采购，造成潜在供应商无法参与竞争的问题;或者将应该招标的项目化整为零，避规招标，直接确定供应商。采购文件技术参数编制不规范，技术要求中带有明显的倾向性和排他性。评审专家的倾向性评价影响评标结果的公正性和独立性。
2.3合同签订环节
采购过程执行完毕后便进入合同签订环节，合同签订环节容易出现如下风险:工作人员未按照采购文件或供应商的响应文件签订合同，导致合同的关键性条款与实际需求不符;合同签订程序存在瑕疵，如采购结果未进行必要的公示即签订合同，或中标通知书发出后未在法定期限内签订合同等。
2.4履约验收环节
履约验收是采购管理的“最后一公里”，直接影响采购结果和服务质量，是采购闭环管理、保护聚变堆主机项目合法权益的重要环节[6]。履约验收环节常常存在以下风险:大型贵重仪器等重要设备未严格按程序组织到货-安装-调试-运行等完整的验收程序;对于技术含量高的仪器设备，未组织由专家、管理部门、课题组组成的验收小组或第三方检测机构进行验收，未形成有效的技术测试等验收报告;验收专家专业与采购项目不符或缺少类似的项目经验，导致验收流于形式，无法有效识别隐患问题。
3聚变堆主机项目采购风险防范管理措施
风险防范是风险管理的核心。面对客观存在的采购风险，以控制和防范为主要手段，通过建立长效机制，加强风险预防的内控管理，力争规避、降低、减少采购风险的发生。
3.1制定健全的采购工作体系和管理制度
制度是控制和防范采购风险的利器。以明确岗位、责任、事权，实现内控为目标，制定相互衔接、具体可行的采购工作体系和管理制度。当前，聚变堆主机项目建立了符合项目特点的简洁通畅的工作体系。纵向线条按照采购的实施路线设计，包括采购立项、项目审理、招标询价、合同签订、设备验收和监督评估等环节;横向线条按照各个岗位的相互关系设计，具体、清晰地表述各个采购岗位的职责和相互间的有效衔接。在管理制度上，根据项目的实际情况制定了《聚变堆主机关键系统综合研究设施采购及外协业务管理办法》《采购及外协关联业务管理办法》等一系列管理规定，对项目采购流程(包括决策、实施、评估)、采购岗位设置和权限分配制度、设备采购方式的公开规则等方面做出了明确的要求和规定，对可能形成的采购风险发挥预期的调控作用。
3.2建立全面的内部控制与外部监督机制
从合理分解和配置工作权限出发，聚变堆主机项目的采购工作在不相容岗位相互分离的基础上，实行评审、签批、执行、验收、监督相互分离的内控机制，具体如图2所示。
3.2.1实行“采审”分离
“审”主要是指对课题组提出采购申请事项，由总师办组织的评审专家对课题组申请购置的仪器设备的合理性、是否满足项目要求等方面进行评估与审议，对该采购事项能不能采购提出建议，供后续签批环节参考。
3.2.2实行“采招”分离
聚变堆主机项目在工程办设置采招小组，负责各课题组采购事项的招评标工作的组织和采购合同的审核，采招小组不决定招投标的标的，课题组不参与采购事项的具体采办，形成必要的制衡机制。
3.2.3实行“采验”分离
聚变堆主机项目设置独立的验收与监督小组，由研究院科研主管部门及研究所纪检部门对大型采购项目的活动派员全程督导，监察采购行为及流程是否符合规范，并由物资管理小组对照采购合同对采购的仪器设备进行验收，出具验收意见。
3.3实施严格的采购全过程管理
3.3.1规范预算编制与采购论证
根据聚变堆主机项目工程指挥部制定的年度里程碑，围绕政府采购相关的规章制度，秉持适用性、实用性原则，开展前期市场调研，科学合理地编制年度采购预算，由项目总师办组织专家对仪器设备的采购与技术参数要求是否符合聚变堆主机项目的系统/课题的实际需求进行论证，并由项目的总经济师对是否符合项目概算进行审核。
3.3.2完善采购实施程序，规范采购方式变更
根据财政部及科学院的相关规章制度的要求制定《聚变堆主机关键系统综合研究设施采购及外协业务管理办法》，对采购程序做出明确的规定和完善，对采购方式的选择做出明确的界定。公开招标和询价已经成为聚变堆主机项目的主要采购方式，但对于技术复杂、市场竞争性不充分的科研仪器设备采购，经过公开招标后不足法定数量的，可通过变更采购方式变更为竞争性谈判、竞争性磋商或者单一来源采购。预算金额在100万元以下的采购方式变更由工程指挥部审批，100万～200万元的采购方式变更由研究院主管部门审批，大于200万元的采购方式变更经财政部批复后方可实施。
3.3.3规范编制采购文件与合同范本
在编制采购文件时，对技术参数、服务要求等提出明确的量化指标，避免倾向性或排他性条款，并在采购事项发布前组织相关专家对采购文件进行评审。预算金额在50万元以下的，由各系统/课题组自行组织相关专业的专家进行评审;预算金额在50万元以上的，由项目总师办集中组织不少于3名副高职称以上的专家进行论证，并针对设备选型或技术要求提出科学合理的建议。制定标准的合同范本，提升合同法律意识，规范合同签约、履约行为，有效避免或减少合同纠纷，降低交易成本[7]。严格控制合同变更，如实质性条款需要变更，必须填报《聚变堆主机项目采购及外协合同变更申请表》，并根据预算金额经过逐级签批后方可变更。
3.3.4加强履约验收过程
验收是对采购合同执行的阶段性或最终结果进行检验与评估的过程，验收环节的任何微小失误都可能对聚变堆主机项目造成巨大损失，因此加强采购项目的履约验收是必不可少的工作环节。聚变堆主机项目采用分级验收的管理模式，10万元以下的采购项目由工程办、课题负责人等组成的验收小组进行联合验收;10万元以上的采购项目由工程办牵头组织，课题负责人、技术专家等组成的验收小组进行现场验收;技术复杂的或100万元以上的采购项目必要时召开验收会，验收小组由3名以上单数的专家组成，并在验收结束后提交视频、图片、报告、验收单等证明资料，同时邀请所纪检部门、研究院科研主管部门监督，必要时邀请未中标单位一起参与验收。在实际执行过程中，根据采购项目的复杂程度，设置相应的进度验收、出厂验收、到货验收等多个环节开展形式验收及技术验收。通过全方位的联动，有效提高合同履行的监管水平。
3.4完善信息化采购建设
信息化建设是防范采购风险的重要措施之一[8]。在信息化的大背景下充分利用互联网等手段保证采购信息的公开性、对称性与透明性，可以有效提高采购风险的预警能力[9]。在聚变堆主机项目的网站上设置专门的采购信息模块，将采购业务流程公开，并对所有的招标采购需求与结果进行公告和公示。完善开标唱标评标等环节的监控与录像，实时获取及保存过程记录。在传统采购工作模式的基础上，通过采购管理信息平台[10]、ARP审批报销平台，实现“让人少跑腿，让数据多跑腿”的目标，减少课题组人员办理审批手续耗费的时间和精力，进一步推进采购流程的信息化、公开化、无纸化的管理目标。
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通过对信息化采购的完善，实现监督手段的变更与创新，对采购的重点流程、关键节点的全程监控与留痕，有效促进采购管理工作的透明化和标准化，降低招标采购过程中各种风险的发生，切实做到廉洁、规范。
4结语
聚变堆主机大科学工程项目的采购管理是一项复杂的系统性工作，应根据大科学工程项目的实际情况创新工作方法，构建科学化管理模式，不断规范采购制度，完善采购流程，加强信息化建设，实施全方位的内部控制与外部监督等风险防范管理措施，有效防范采购风险，提高采购质量和效率，为大科学工程的顺利建设提供基本保障。——论文作者：李加宏1韦子超2刘志宏1陈俊凌1
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