摘要：改革开放以来，我国财税体制改革取得了重大成就，但与“建立现代财政制度”的目标仍有较大差距。现代财政是伴随着现代国家的构建过程产生的，在回顾近代以来国家职能和财政体制有关历史和理论的基础上，本文提出了建设现代财政的基本特征和原则，并针对我国财税体系在财政收入、财政支出、央地关系、预算管理、债务管理等方面存在的突出问题，提出了面向国家治理现代化财税改革的总体框架和支柱，并就近期财税改革重点和突破口提出了建议。
关键词：财税改革 现代财政 总体框架 突破口 国家治理
财政是国家治理的基础和重要支柱。我国历来重视财政制度建设和改革，历次重大财税体制改革都为推动经济社会发展作出了重要贡献。改革开放以来，我国财税体制改革有力促进、配合和引领了经济体制从计划经济向社会主义市场经济的转型，自身也实现了向公共财政的不断转型。党的十八届三中全会确定全面深化改革目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。党的十九大确定了到 2035 年基本实现社会主义现代化、2050 年建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国的目标。与之相适应，我国财税改革的目标是建立与国家治理现代化相匹配的现代财政制度。现代财政是伴随着现代国家的构建过程产生的，在回顾近代以来国家职能和财政体制有关历史和理论的基础上，本文提出了建设现代财政的基本特征和原则，并针对我国财税体系在财政收入、财政支出、央地关系、预算管理、债务管理等方面仍存在的突出问题，提出了面向国家治理现代化财税改革的总体框架和支柱，并就近期财税改革的重点和突破口提出了建议。
一、现代国家与现代财政
现代财税体系伴随着现代国家的产生和成熟而逐步形成，同现代国家的建构相适应，同时促进国家体制的发展和成熟。
近代以前财政在国家治理中作用相对有限。前现代社会，国家财政和皇室财政没有清晰界限，不存在现代意义上的国家财政。工业革命以来，随着欧洲封建社会瓦解，约束王权、规范公共权力、保护个人财产的思想不断传播，促进了资本主义生产关系逐步形成。在资产阶级革命过程中，财政往往成为革命的导火索，成为构建新型的国家和公民关系的先行者。如英国的光荣革命、美国的独立战争都是缘于税收权力之争，并逐步演化为国家建构过程。这一时期，主流经济学理论认为国家的主要职能是“守夜人”，承担维护国家安全和秩序、保护产权等基本职责，财政在国家治理中的作用有限。随着资本主义生产关系的形成和竞争加剧，部分国家实行了重商主义的税收政策，主张政府征税与人民纳税是一种政治契约行为(罗晓林，1998)，国家应积极发展对外贸易，政府应积极干预经济生活，政府相应地采用保护关税政策。
近代以后财政在国家治理中作用愈发重要。19 世纪末期，随着资本主义国家内部社会矛盾逐步加剧，在全球范围内的竞争也日趋激烈，各国普遍加强了国家的职能。德国、日本等资本主义国家以及二战后的韩国、新加坡等追赶型国家，通过发挥国家力量和市场机制相结合，实现了经济赶超。“大萧条”和二战之后，西方逐步接受凯恩斯主义经济思想，通过加强国家的财政税收职能，兴办公共工程、举办失业和养老保险、实行高额累进税、兴办国有经济等。这一时期的财政职能，从“守夜人”扩展到经济社会生活的许多方面，逐步塑造了新型的国家和社会关系。20 世纪 70 年代以来，发达国家出现“滞涨”危机，部分国家对二战之后“大政府”和福利国家的模式进行了反思，普遍实施了新自由主义取向的改革。
我国自古就十分重视财政在治理国家中的作用。古人说“财者，为国之命而万事之本。国之所以存亡，事之所以成败，常必由之”，历史上多次变法都是围绕财政税收进行的，财政危机也是王朝更替的主要原因之一。在封建社会，财政收入的基本形式是按土地、人口征收的财产税和人头税;税收征收形式以实物为主，力役为辅，随着商品货币经济的发展，税收形式逐渐由力役和实物形态向货币形态转化(卢洪友，1995)。封建制国家的皇室收支与国家财政收支没有完全分开，但在封建社会末期产生了国债和国家预算等财政范畴(周巧红， 2007)。在封建社会时期，我国的财政规模十分有限。
新中国成立后财税改革取得巨大成就。大一统财政制度为国家在一穷二白基础上迅速积累原始资本奠定了基础和提供了便利。改革开放以来，我国不断探索财税体制改革，1994 年的税制结构改革初步适应了社会主义市场经济发展的需要，理顺了政府与企业的分配关系，极大地激发了市场主体活力;理顺了中央与地方的分配关系，增强了国家财政实力，为推动国内统一市场建设和促进对外开放都发挥了重要作用。回顾新中国成立以来 70 年的发展历程，财政制度对国家发展发挥了巨大作用，每一次财政制度重大调整都为国家富强注入新动力。
新时代财税改革面临新要求。党的十八届三中全会提出“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”“财政是国家治理的基础和重要支柱，科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障”。党的十九大提出，建设现代化经济体系要加快完善社会主义市场经济体制，其中，要“加快建立现代财政制度，建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系。建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理。深化税收制度改革，健全地方税体系。”这意味着，面向现代化的财税改革，就是要建立面向国家治理体系和治理能力现代化、现代化经济体系的现代财政制度。
二、面向现代化财税改革的内涵与特征
在长期历史进程中，世界各国在构建现代化财税制度方面，进行了有益地探索，形成了一些共同认识和经验。本文将其概括为如下6个原则。
一是法治原则。基于契约论的国家理论，认为国家是公民之间自由达成契约的结果。财政税收制度是体现国家和公民经济关系的一个关键制度安排。税收对现代国家起着支撑性的作用，是政府履行公共服务职能的前提条件，并且在逻辑关系上反映着国家公共权力与公民个人权利之间的关系。因此，无论什么性质的国家，都会用法治办法规范财政和税收行为。西方宪政理论认为，“无代表不纳税”，政府的行动和征税权必须受到法律的限制，没有纳税人选出的代表审议，纳税人就有权不纳税;未经纳税人的同意，政府就无权征税。这一原则在此后的时间里得到了越来越多的认可，真正做到“税收取之于民、用之于民、造福于民”。
二是公平原则。公平是人类自古以来永恒的追求，也是财政的基本功能之一。从历史上看，财政在维护社会公平方面的职能是不断扩展的。首先是机会公平。机会公平是生存和发展权力的公平，是起点层次的公平，是一切公平的基础。但机会公平不会天然产生，而是需要通过财税制度的安排，构建统一流动的市场，提供必要的公共服务，保障人人享有共同发展的基本能力，促进区域之间公平发展。其次是规则公平。有效市场能够实现资源的优化配置，但是不能实现合意的公平状态。而且，市场失灵的普遍存在，也影响资源实现最优配置。因此，财税制度通过提供公共产品、校正外部性、弥补信息不对称等途径，提高市场有效性，实现规则公平。最后是结果公平。财政是调节收入分配的重要途径，从税收方面可以通过调节税基和税率来调整各类群体的税收负担，从支出方面可以通过提供公共服务和转移支付等手段补贴低收入者，从而达到结果公平的目标。
三是国家能力原则。国家是合法的暴力垄断者，国家能力是社会稳定和秩序的基本保障。保持国家在维护秩序中的基本职能，是推动国家治理能力现代化过程中不可或缺的。国家只有具备一定的财政资源，才能履行管理宏观经济、提供公共服务、引导社会预期、应对重大风险等职能。国家治理能力强则经济社会发展进步快，相反，那些陷入贫困陷阱的国家往往缺乏国家能力。财税制度是国家能力的重要基础，财税改革应当有助于增强国家能力，提高治理效能，推动国家治理体系和治理能力现代化。
四是可持续原则。财税制度涉及国家、集体、个人的利益分配，涉及当期和未来之间的利益分配，关系国家的长治久安。一方面是保障财政本身的可持续性。财政是国家治理的基础和重要支柱，国家长治久安要求财政长期可持续，长期实现财政收入总体平衡。公共财政资源既能满足当代人对公共产品和服务的需要，又不会妨碍下代人满足其需求的能力。另一方面是通过财税改革保障经济社会可持续发展。我国经济步入新常态，财税改革也要与之适应，通过财政加大对基础研究、技术创新、民生短板、环境保护等领域的投入，增加整体经济社会的发展后劲和动力。
五是效率原则。效率是市场经济的本质要求，现代财政要平衡好公平与效率的关系，谋求社会福利最大化。首先是促进要素和产品的流动，构建统一市场。税收的统一性、严肃性是生产要素和产品自由流动的前提，应当通过建立公平统一合理高效的财税体制优化资源配置、维护市场统一、促进公平竞争。其次是有利于扩大开放。根据平等互利和对等原则争取税收上的互惠优待;根据本国的需要和自力更生的要求，规定差别较大的关税税率，调节进出口产品的品种和数量;对某些出口商品实行减免税和退税政策，以增强其在国际市场上的竞争能力;根据发展生产和技术革新、利用外资的需要，实行税收上的优惠政策，以利于引进外国先进技术和吸收外国资金;对外国人在本国取得的收入，视不同情况进行必要调节，以维护国家主权，增加财政收入。再就是有利于激励全社会发展活力。财税政策应当有利于鼓励创业创新、诚实劳动，抑制投机等不合理收入。充分激发调动各方积极性，共同为国家治理和经济社会发展贡献力量，发挥各自优势，形成良性互动。
六是善治原则。20 世纪 90 年代以来，许多国际组织对“善治”提出过基本原则，很多学者也进行过深入探讨，一般而言包括法治、透明、参与、制衡等基本原则。概括地说，善治就是使公共利益最大化的社会管理过程，其本质特征是政府与公民对公共事务的合作管理，是政府与市场、社会的一种新型关系(陈广胜，2007)。财政作为国家治理的基础，应当充分体现善治的各项原则。财税制度通过法律确定，维护严肃性和稳定性;推进财税过程公开透明，接受社会监督;财税制度充分体现政府对社会和公民的责任，及时回应社会和公民的发展要求;财税制度要体现国家、社会和个人之间的制衡，鼓励公民表达公共利益，将有序的公民参与纳入财政决策之中。
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根据上述对历史和财税发展基本经验的回顾，本文提出面向现代化财税体系的主要内涵是：为适应完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化进程的需要，按照法治、公平、国家能力、可持续、效率以及善治原则，改革和完善财税体系，以促进经济高质量发展、促进基本公共服务均等化和人民共同富裕、促进人与自然可持续发展、促进我国和世界各国共同发展。
三、改革开放以来财税体制改革的进展与成效
改革开放以来，我国财税改革与经济体制改革同步同行，可以将财税改革划分为改革探索、初步适应社会主义市场经济体制、完善公共财政体制、建设适应现代化经济体系和国家治理现代化的财税体制等4个阶段。 1978~1992年改革探索阶段。改革开放初期，财税改革首先从分配关系着手，理顺政府与企业、中央政府与地方政府的关系，放权让利，激发各类主体的活力和改革动力。在中央与地方的财政分配关系上实行“分灶吃饭”，打破了原来财政统收统支、“吃大锅饭”的局面，增强了地方的财权和财力，也激发了地方政府促进经济发展的积极性。在国家与企业的分配关系上实行“利改税”，确定了税收在国家财政收入中的主体地位，一定程度上解决了政府与企业之间的分配问题，使得政府与企业关系更加法制化、规范化，这也是我国财税体制走向市场化的重要标志。税收制度着眼于实行“复税制”，建立起以流转税、所得税为主体，其他税种配合补充的税收体系。
1992~2002 年建立适应社会主义市场经济的财税体制。1992 年 10 月，中共十四大正式确立社会主义市场经济体制的改革目标，也为财税改革提出了新要求。按照“统一税法、公平税负、简化税制、合理分权”的原则，建立增值税为主体、消费税和营业税为补充的流转税制，统一内资企业所得税、建立统一的个人所得税制等，并确定了划分中央与地方的税种和共享税种比例。根据中央与地方事权划分，确定各级政府支出范围，并按财权与事权相统一的原则，进行税收返还和转移支付。这一时期的改革重点是要恢复国家财政能力，通过重塑税收分享机制提升国家税收能力，扭转“两个比重”持续下降的局面。建立起符合社会主义市场经济要求的政府间财政关系框架，不仅促进了财政收入与经济的同步增长，而且推动了经济社会的快速发展(楼继伟， 2019)。这一阶段，随着社会主义市场经济体制建立，财政在提供公共产品、弥补市场失灵方面的公共职能开始强化，财政支出由专注生产建设领域逐步扩展至整个公共服务领域(高培勇，2008)。
2002~2012年继续完善公共财政体制。2002年11月8日，中国共产党第十六次全国代表大会召开，明确了市场在资源配置中的基础性作用，强调要“健全统一、开放、竞争、有序的现代市场体系”。为促进社会主义市场经济体制不断完善，我国继续完善公共财政体制，合理界定政府与市场职能，大大增强了财政收支的“公共性”。税制改革维持了 1994 年分税制财政体制的基本框架,进一步促进了税收公平、增强了市场统一，2006 年在全国范围内彻底取消农业税，2007 年结束了企业所得税法律制度对内外资分立的局面，2008 年通过提高成品油消费税税额替代公路养路费等“六费”，2009 年启动生产型增值税转变为消费型增值税改革，2010 年在新疆率先进行资源税改革，本轮改革中还多次修订个人所得税法。财政支出方面，缩减了经济事务支出和一般公共服务支出的比例，对“三农”和涉及民生的教育、医疗、就业和社会保障支出逐步增大，对于这一阶段的经济发展和福利提升起到了重要作用。优化央地关系，加大对地方财政的转移支付力度，特别是对中西部地区、民族地区、革命老区、边疆地区、贫困地区的转移支付，一般性转移支付占比进一步提高，特别是以促进地区间基本公共服务均等化为目标，按统一公式分配给地方的均衡性转移支付占比显著提高，并从严控制、清理整合专项转移支付项目。全面推进全口径预算管理体系，各级政府所有非税收入全部纳入预算管理，全面取消预算外资金，初步建立政府收入的“四本账”。
2012 年以来的财税体制改革。优化税制结构，“营改增”改革全面实施，打通商品和服务的增值税抵扣链条，多次下调增值税税率，实施煤炭、稀土、钨等资源税从价计征改革,降低关税税率扩大对外贸易，实施综合个人所得税改革降低居民税收负担。2014 年 8 月，新预算法出台，标志着我国向建立全面规范、公开透明的现代预算管理制度迈出了决定性的一步，修改后的预算法确立了全口径政府预算体系，确立了预算法定、公开透明、讲求绩效等重要预算原则，对细化预算编制、加强预算审批、规范预算执行、严肃预算调整、严格预算监督等做出明确规定(李烝，2017)。税收征管体制建设和改革不断推进，降低征税成本，提高征管效率，增强税法遵从度和纳税人满意度。税收法治化水平不断提高。
我国的财税体制改革，为改革开放和全面深化改革起到了支撑性作用，初步建立了适应社会主义市场经济体制和中国特色社会主义大国治理体系的财政税收体系，不断调整和规范国家、集体、企业和个人之间的分配关系，强化了国家治理能力，促进社会公平正义，推动新发展理念的实施，对于全国统一市场形成、促进经济增长、增进人民群众的获得感、幸福感具有重要意义。——论文作者：陈昌盛 李承健 江 宇
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