[ 摘 要 ] 当前，我国城市地下空间与人防工程建设正处于高速发展阶段，但多数城市将这两项建设分开进行。在此背景下，文章立足城市地下空间和人防工程综合利用，剖析地下空间和人防工程的发展关系及独立编制这两项规划存在的问题，以可实施性和操作性为前提，从规划编制体系、空间布局和实施管控三方面提出规划策略，以期实现城市地下空间规划和人防工程规划“两规合一”。
[ 关键词 ] 地下空间;人防工程;地下空间综合利用规划;“两规合一”
0 引言
随着我国城市化进程的快速推进，城市空间发展与土地资源供应的矛盾日益突出，地下空间开发利用成为拓展城市空间的新手段。目前，我国城市地下空间与人防工程建设正处于高速发展阶段。在新型城镇化发展战略和新形势下如何使地下空间既能满足城市安全防护的要求，又能发挥经济效益，以及实现地下空间和人防工程的融合发展，是当前需要重点研究的课题。
目前，虽然我国有 40 多个城市已逐步开展地下空间和人防工程规划编制工作，但对于这两项规划多数城市是分开编制的，而部分城市只是将这两项规划进行简单叠加。地下空间规划和人防工程规划的融合编制尚处于探索阶段。本文基于安徽省城市地下空间暨人防工程综合利用规划编制试点，研究城市地下空间规划和人防工程规划“两规合一”的融合策略，确保城市地下空间规划、建设和管理能够适应经济、社会和战备的需要。
1 城市地下空间与人防工程的关系
1.1 城市地下空间与人防工程的发展关系
土地是一种有限的资源，我国出台了严格的集约节约利用土地的政策。因此，城市立体发展成为城市建设者和规划师的共识。人防工程作为城市地下空间开发利用中的重要内容和强制性内容，同样要求城市立体化发展;地下空间开发利用中必须有人防工程规划的指导。同时，需要利用城市地下空间的开发来体现人防工程建设的经济效益、社会效益和环境效益。
1.2 城市地下空间与人防工程的功能关系
按地下空间设施分类，地下人防工程属于地下防灾设施。任何地下空间 ( 包括地下市政管线设施 )，只要在平时正常使用功能的基础上附加一定的特殊设施，或在工程结构方面附加一定的特定构造，便具有了战时的防护功能，可称之为“人防工程”。由此可见，人防功能与地下空间的平时功能有一定的关系，但没有直接的对应关系，而是一种叠加的、兼容的关系，即对地下空间叠加一定功能，便成为兼容人防功能的人防工程。
1.3 城市地下空间与人防工程的布局关系
城市人防工程在整个城市的平面布局上，与地下空间利用的平面布局是一致的。骨干人防工程的建设和人防工程的连通基本上要依托大型地下空间的开发和建设来实现。因此，城市中地下空间重点发展区、城市交通枢纽和节点 ( 地表 1 城市地下空间及人防工程规划与其他相关规划的关系铁 )、城市中心区、商业繁华区、人口密集区的地下空间开发利用，均要考虑并适当满足人防要求。
1.4 城市地下空间、人防工程平时功能与战时功能的关系
城市地下空间的平时功能和战时功能有很大差别，而人防工程的平时用途和战时用途也有很大的差别。所以，在城市地下空间规划人防工程的功能时应将满足人防工程的战时功能作为背景和前提，而对平时功能的研究则应成为重点。
2 当前城市地下空间规划和人防工程规划存在的问题
2.1 独立编制城市地下空间规划存在的问题
(1) 不能统筹利用地下空间资源。
城市地下空间是城市地表空间的自然延伸，因此地下空间的功能定位、布局设置与地面的区位条件、用地功能、结构形态应紧密联系，规划时应地上地下全面统筹、整体设计。目前，很多城市单独编制的地下空间规划，就地下论地下，未统筹考虑地面用地性质、城市功能和其他设施布局，导致地下空间资源不能统筹利用。城市地下空间资源的稀缺性和不可逆性，要求政府对地下空间资源进行统一规划。
(2) 与其他专项规划衔接不充分。
城市地下空间规划是对地下资源进行综合性和系统性的规划，其涉及到道路、绿地、综合防灾、公共服务设施与市政公用设施等多个专项规划。目前，国内城市地下空间规划基本上是按照地面规划的思路和方法，对于各专项规划的综合考虑不够充分，导致地下空间规划缺乏系统性。城市地下空间规划应从城市全局出发，对城市各项专业设施进行统筹协调，只有这样才能满足地下空间规划的综合性要求 ( 表 1)。
(3) 城市地下空间规划的强制性不够，指导性不足。
2012 年， 安 徽 省 出 台 了《 安 徽 省城市地下空间开发利用规划编制审批办法》，要求各市编制地下空间规划，合肥、淮南等城市相继编制完成地下空间规划。但是，目前的城市地下空间规划为总体层面的规划，强制性内容不够、指导性内容不足、规划实施性不强，且地下空间规划未被作为城市的法定专项规划纳入城市总体规划中。在总体规划阶段，地下空间规划的实施性相对较弱。
2.2 独立编制城市人防工程规划存在的问题
(1) 独立编制的城市人防工程规划缺乏系统性。
城市人防工程规划作为一项地下空间设施规划，对人防工程的平时功能未能进行全面考虑，利用效率不高;同时，其更注重对单个人防项目的布局，缺乏地下连通体系，未能协调发展地上地下空间和突出其经济效益。这主要是因为城市人防工程规划缺乏与地下空间规划的结合，使得城市人防工程规划缺乏系统性和条理性。
(2) 城市人防工程规划体系不完善，实施力度不足。
目前，各市编制的人防工程规划以建设规划为主，针对各类人防工程设施提出布局要求。但是，主要还是停留在城市总体规划层面，专项规划的强制性内容不突出;而地下人防工程规划尚未被纳入城市控制性详细规划中，导致人防项目落地较困难，规划目标与实际建设内容脱节。
3 城市地下空间与人防工程的融合
城市地下人防工程主要体现战时功能，平时作为城市地下空间，但利用效率较低。国家实施人民防空改革，推进人民防空建设与经济建设融合发展，必然促使城市地下空间的开发利用与人防工程融合发展，真正实现“平战”结合。同时，融合式发展有利于挖潜土地存量，是推进节约集约用地的必然选择;是缓解城市快速发展中交通、环境等各类矛盾的有效途径;是引导城市人防等防灾工程建设、完善地下防护空间体系、提高城市综合防灾抗毁能力的重要举措;是遵循城市经济发展与城市地下空间开发规律的客观需要。
基于此，需建立一个能统筹地上、地下资源，城市地下空间和人防工程“两规合一”的，科学、合理的规划体系。“两规合一”，首先是将地上、地下视为同一个空间;其次是转变规划编制观念，建立符合城市立体化建设要求的城市规划编制体系;最后，根据地下空间及人防工程规划的编制特点，将地下空间和人防工程“两规合一”的规划内容贯穿于现行城市规划的各个层面。
3.1 规划编制体系融合
独立编制城市地下空间规划和人防工程规划往往会使得地下空间规模、规划范围等不统一。“两规合一”，首先可以做到统一规划范围，在对地下资源的评估和规模预测上保持一致的方法与基础数据;其次在编制时，参考的编制标准和法定体系一致，规划编制深度和建设要求统一，这更加有利于规划的实施。
安徽省现行城市规划体系分为总体规划、专项规划和详细规划三个层级，控制性详细规划 ( 以下简称“控规”) 包括控规通则和地块控规，单元规划作为控规的技术研究支撑。总体规划阶段应包括地下空间和人防工程综合利用规划这一内容，规模较大的城市应对地下空间开发利用进行专题研究;总体规划获批后，各市应单独编制地下空间和人防工程综合利用专项规划，并将其纳入城市单元规划中。在城市单元规划中，将地下空间和人防工程综合利用规划通用性条文内容纳入控规通则中，深化、细化地下空间和人防工程综合利用规划的控制指标。城市中心、副中心和交通枢纽等重点片区，可根据其影响，单独编制地下空间和人防工程综合利用规划。各层级地下空间和人防工程综合利用规划分别承担落实上层次规划要求、协调同层次规划方案、指导下层次规划内容的任务。
3.2 空间布局融合
统筹地上、地下空间资源，合理布局地下空间各项设施，注重人防工程设施与城市建设融合式发展，注重地下空间“平战”功能的转换，完善人防工程平时功能和战时功能。统筹城市地下空间总体布局和综合利用，实现平时经济、环境与交通效益一体化，构建战时互联互通、防空设施完善的地下空间网络。
3.2.1 城市地下空间与人防工程结合发展模式探讨
以平时战时一体化、防空防灾一体化、地上地下一体化、地下空间网络化为原则，形成“点—片—区—网”的城市人防工程与地下空间相结合的发展模式。“点”指单体地下空间的综合利用，是地下防护空间体系的基本元素;“片” 指互连互通的地下空间防护片区;“区” 指通过城市地下通道连接的地下防护区域;“网”指通过城市地铁、隧道、地下快速路等地下干道连接多个“区”而形成的地下防护空间系统。
3.2.2 城市地下空间与人防工程相结合的重点建设内容
(1) 地下综合体，包括商务办公区地下综合体、商业中心区地下综合体、文娱设施地下综合体、交通枢纽地下综合体和城市节点。
①商务办公区地下综合体。结合高层建筑地下部分，以人防工程或兼顾设防标准建设、开发与利用地下空间，用作停车库、设备用房及商业服务设施，战时用于人员掩蔽、物资储备;地下一层相互连通，形成地下人防互连通道。
②商业中心区地下综合体。大力发展建设地下综合体，以地下互连通道将地面上各个商业网点连通，形成地下商业网络;兼顾人防建设，战时用作区域内人防疏散干道;规划中加强与公共交通的接驳换乘。
③文娱设施地下综合体。地下建设公共人员掩蔽工程、专业队工程等人防设施，平时主要解决停车问题，适当引入文化娱乐、商业设施，以安全、有效地疏散大规模人流为主。
④交通枢纽地下综合体。以交通枢纽交通畅通为目标，通过建设地下步行通道连接地下停车场、地铁站点、公交枢纽站和地下公共服务设施，适当发展商业、文化娱乐等公共服务设施，战时用于人员掩蔽、物资储备。
⑤城市节点，指地下换乘站点或者组团中心的地下综合体，通过地下步行通道连接周边的商业设施，并与地铁站相连，战时有利于疏散周边公共服务设施的人流。
(2) 地下互连通道，包括不同权属地下空间之间的互连通道、道路退界区域地下空间的互连通道、与地下交通节点间的互连通道。
①不同权属地下空间之间的互连通道 ( 图 1)。不同权属的地下停车、地下商业等地下空间之间的互连通道由政府主导建设或鼓励业主单位建设。互连通道所有权归投资方，平时由业主单位负责运营管理，战时由政府接管。
②道路退界区域地下空间的互连通道 ( 图 2)。对于城市新区、成片改造区，规划在城市次干道、支路一侧或两侧滚动建设片区间的地下互联干道;建筑退让道路红线区域由业主单位在其地下建筑沿道路方向外侧建设地下通道，并与主体地下空间连为一体，通道两端预留图 1 不同权属地下空间互连通道接口;各通道连接段由政府主导建设或鼓励相邻业主单位建设。
③与地下交通节点间的互连通道 ( 图 3)。在地铁站、换乘枢纽等地下交通节点附近，城市综合体建设同期，由业主单位建设地下互连通道;地下通道产权属于业主单位，由业主单位进行日常管理和维护;通道宽度可适当加宽，增加商业、文化娱乐和餐饮等设施，经营权归业主单位;战时或防灾避难时由政府接管，用于城市安全防护。
3.2.3 明确地下空间综合利用规划建设重点与总体布局
(1) 地下空间综合利用规划建设重点。结合城市交通枢纽、城市重点建设地区、重要轨道交通节点、新区公园广场建设地下交通枢纽综合体、地下商业综合体、商务文化娱乐综合体，以人防工程标准或兼顾设防的标准进行建设，战时用于人员掩蔽、物资储备;以人防工程标准或兼顾设防的标准建设地下商业街，注重与周边普通地下空间及人防工程连通;将普通地下空间与人防工程、轨道站点与地面人流节点空间连通，互连通道平时为交通通道，局部节点以商业开发为主，形成地下人防工程网络，战时用作疏散通道。
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(2) 综合利用、总体布局。在确定地下空间综合利用规划建设的重点内容后，地下空间和人防工程综合利用规划基本形成以城市轨道交通网络或城市主要交通廊道为骨架，以地下轨道线路、地下道路为人防疏散干道;以城市中心、副中心、高强度商业 ( 金融 ) 区、综合交通枢纽为重点区域;以轨道站点、城市绿地广场以及大型公共设施等为节点的结构 ( 图 4)。同时，构建平时交通、环境、经济效益一体化模式，战时互联互通，防空设施完善的“平战”结合地下空间网络3.3 实施管控融合
3.3.1 提出具有可操作性的地下空间综合利用控制指引
为便于地下空间及人防工程控制管理，地下空间综合利用规划采用管理单元的模式将其纳入城市控规通则和地块控规中，作为土地出让条件，指导城市地下空间和人防工程建设。管理单元划分与地面城市规划单元一致，地下空间及人防工程建设各项指标和控制要求均在管理单元内落实，便于地上、地下统一管理。
统筹考虑城市行政区划、城市结构、地块功能、建设强度、地下空间开发、人防工程、城市交通和轨道交通等因素，采用“一张图 + 一张表”的形式，对各管理单元进行地下空间和人防工程建设的引导控制，以达到对下一层面的地下空间、人防工程规划内容提出规划设计条件要求，使得规划更有针对性，可操作性更强。“一张图”首先划定各管理单元地下空间综合利用禁建区、限建区和适建区。在适建区内提出综合利用建设强度分区，地下用地性质控制、平时设施和战时设施布局;“一张表”提出地下空间暨人防工程建设量、开发强度、开发深度控制指引，综合利用设施规模刚性、半刚性、弹性控制内容及平战转换功能指引，地下空间历史文物与环境指引、开发模式及实施建议等内容。
3.3.2 建立“两规融合”实施机制
借鉴当前国内“多规合一”的工作组织模式，建议形成“一个空间蓝图、一个信息平台、一个协调机制、一个审批流程”的实施机制。“一个空间蓝图” 指通过多轮梳理、对接，形成地下空间综合利用一张规划蓝图;“一个信息平台”指构建统一技术平台，将地下空间、人防工程信息汇总在一个城市信息平台上，并在这个信息平台上建立一整套项目协作流程，形成统一的政策平台;“一个协调机制”指政府统筹，市区联动，多部门参与;“一个审批流程”包括组织形成“城市地下空间暨人防工程联合审查制度”，按照“整合流程、一门受理、并联审批、信息共享、限时办结”的要求，提高行政效率。
3.3.3 完善地下空间综合利用立法，加强技术标准规范制定
建议城市地下空间综合利用规划由城市人民政府批准后，结合研究制定《城市地下空间暨人防工程综合利用管理办法》和《城市人防工程建设使用维护管理办法》，明确地下空间土地出让、产权制度、规划、建设管理、资金筹措、优惠政策等实施细则，细化地下人防工程建设管理、产权管理、维护管理、使用管理与推进制度等实施建议。
4 结语
本文意在创新城市地下空间和人防工程规划编制，研究现行单独编制的规划体系及存在的关于法律地位、规划衔接、地上地下统筹等方面的问题，提出城市地下空间和人防工程规划三大融合策略—规划编制体系融合、空间布局融合、实施管控融合，以期为城市地下空间综合利用规划的编制提供借鉴。——论文作者：韦丽华，唐 军
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