关键词：行政,案件审查,机制,问题初探
摘要：行政非诉执行案件是指由行政机关或法律、法规授权的组织和行政机关作出的具体行政行为所确定的权利人,依法向人民法院申请执行公民、法人或其他组织在法定期间内既不提起诉讼又不履行具体行政行为所确定的义务的案件。对行政非诉执行案件,主要分两个步骤进行,先是对案件进行合法性审查,再是进入案件执行阶段,现将对行政非诉执行案件审查机制和执行机制的调研报告阐述如下:一、行政审判庭对行政非诉执行案件进行合法性审查。
对行政非诉执行案件需要进行严格的合法性审查,类似启动了一次诉讼程序。这一过程中,申请执行的行政行为接受与行政诉讼基本相同的合法性审查,准予强制执行的裁定实际上相当于确认行政行为合法的裁判,然后才是实际强制执行阶段。因此具有此类案件审查权的行政审判庭对行政机关申请强制执行的案件要全面贯彻合法性审查原则。对行政机关申请强制执行的案件,严格按照《中华人民共和国行政诉讼法》的规定,从作出具体行政行为的主体是否合格,认定事实的主要证据是否充分,程序是否合法,是否履行告知义务,适用的法律、法规是否正确,具体行政行为是否已经生效,有无书面申请,有无超过法定申请执行期限,有无可执行内容,受理法院有无管辖权等方面进行全面严格审查。
二、行政非诉执行案件由何部门强制执行,各地法院作法不尽统一。
有的法院由执行局执行,有的法院由行政庭执行,还有的法院专门设立一个行政非诉执行案件的执行机构。笔者赞同由行政庭执行的观点,主要有以下几点理由:
1、由行政庭执行不违反法律规定。现行法律规定并不排斥行政庭对行政非诉行政案件的执行。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第九十三条的规定“人民法院受理行政机关申请执行其具体行政行为的案件后,应当在30日内由行政庭组成合议庭对具体行政行为的合法性进行审查,并就是否准予执行作出裁定,需要采取强制执行措施的,由本院负责强制执行行政非诉行政行为的机构执行”,这里并未明确规定由法院执行庭执行。
2、由行政庭执行可以减少案件环节,提高执行效率。行政审判庭对行政非诉执行案件进行严格的审查后,了解了相对较具体的案情,案件执行员就不需要对执行案件进行再次的审查,也无须审查已发生法律效力的法律文书,这样可以节省办案时间,缓解大多数基层法院案多人少的尴尬局面。
3、在司法实践中,由行政庭执行的效果也确实比较好。因为行政庭负责行政非诉执行案件的审查,比较熟悉有关案情,如果在执行过程中出现一些程序性问题,如:执行中双方当事人达成了和解协议、债务人提供了执行担保、案外人提出异议等等,执行员不需要对原决定进行实质审查,而仅就案外人提出的异议是否有理由进行审查,根据审查结果,决定是驳回异议还是报院长批准中止执行。这样,能够更好地保障执行工作的完成。
4、从行政审判庭的设置上看,一个合议庭至少要由三个审判员组成,但行政庭受理的行政诉讼案件不多,主要是一些行政非诉执行案件,综合本院近几年案件受理情况来看, 2009年行政诉讼案件8件,行政非诉执行案件39件;2010年行政诉讼案件10件,行政非诉执行案件47件;2011年行政诉讼案件15件,行政非诉执行案件53件,如果由执行庭负责执行行政非诉执行案件,会使执行庭工作压力加大而影响行政非诉案件的执行效率,相对而言行政庭的事务会更少,导致各庭室工作量分布不均,不利于执行工作的开展和法院的团结。如果另外设立一个新的行政非诉案件执行机构,会导致机构增多,财政压力增大,不利于法院的发展,加重基层法院案多人少的被动局面。
二、对完善行政非诉执行案件审查机制和执行机制的建议
1、坚持听证审查制度。依照传统的职权主义执行模式,法院对行政机关的具体行政行为只进行书面审查,不公开审查过程,这样,难免会让被执行人产生“官官相护”的偏见,造成多数行政非诉行政执行案件被执行人抵触情绪大,给执行工作增添了相当大的阻力。而且行政非诉行政执行案件的执行依据是行政机关作出的具体行政行为,未经开庭进行举证、质证、认证等诉讼程序,由行政机关直接申请并进入法院的执行程序,行政机关作出的具体行政行为认定事实是否清楚、证据是否充分、适用法律是否正确、程序是否合法、处理结果是否得当等问题均难以把握。在行政非诉行政执行案件审查过程中坚持听证程序,给予被执行人一个专门的申辩机会,也使行政机关有了一个再次对所作处罚决定进行“质检”的机会。
2、探索建立以“法院执行为主,行政机关协助执行”模式。笔者认为,在保留法院对行政非诉行政强制行为的合法性审查,强化司法监督职能的前提下,可以探索由行政机关和法院共享行政强制执行权的“双轨制”设置。如涉及到征地、拆迁的行政非诉执行,由法院审查,法院执行为主、政府机关协助执行的模式,发挥党委、政府和其他行政部门的政治和资源优势,更有效地化解矛盾和营造良好执行环境。
3、坚持对行政非诉行政案件执行和解原则。行政权是法律赋予行政机关进行行政管理的权力,行政主体只有承担实施的义务,没有处分的权力,不能放弃、变更或转让。在一般情况下,行政非诉行政执行不能进行调解。但法律、法规也赋予了行政机关较大的自由裁量权。行政机关在自由裁量的范围内,具有处分权。而且,法院只是对行政非诉行政执行案件合法性进行审查,无权过问其合理性。因此,应当给予行政机关纠正不合理具体行政行为的机会。涉及行政自由裁量权的案件,在自由裁量范围内允许行政机关和义务人执行和解。因此,现行法律法规对行政非诉行政执行案件能否进行执行和解问题没有相关规定,也应当允许和解。同时,在具体执行过程中双管齐下,全面贯彻强制执行与说服教育相结合原则。
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