人类社会即将跨入21世纪。世纪之交，在回首与总结的根本上瞻望将来，以科学研究的立场对我国行在新世纪的成长趋向和可能前景作出一些预测，对其可能带来的影响提出因应对策，这具有主要的理论摸索与实践指点意义。因而，本文按照依国方略和行政准绳的客观要求，采纳分析研究与重点阐发相连系、系统性与框架性相连系的体例，从行的论、一般论、主体论、行为论、法式论、布施论和部分论等七个方面，对中国行在21世纪的成长趋向略作切磋，旨在为人们前瞻性地思虑和处理与此相关的问题，从而为推进行文化改革，鞭策我国行的轨制扶植和理论研究在21世纪获得更大的成长供给一点参考。
一、21世纪中国行的要素之成长及其影响
行成长于社会之中，与社会慎密联系和彼此影响。要切磋中国行在21世纪的成长趋向，起首需要认识其要素即经济、、社会和思惟文化等要素的成长变化趋向及其影响。这里所谓要素，不只包罗国内要素，也包罗国外要素以至全球要素如许更大系统的要素。
当当代界的经济、、社会和思惟文化正在发生严重变化和调整，这是将延续至下个世纪和更长期间的成长变化历程，对法制扶植包罗行制扶植将带来持久、普遍和深刻的影响。从世界范畴看，曾经呈现并继续演进且将持久具有和发生影响的严重成长变化包罗：消息收集化，经济全球化，新手艺的普遍深切成长，成立机制和可持续成长模式的不竭勤奋，学问经济时代的到临，问题日益遭到注重和获得改善并逐渐共识，（注：中国对推进问题赐与极大关心，成长相当快。1998年10月5 日我国已正式签订了《和国际公约》，此乃我国糊口范畴中的一件大事，进一步表了然我国在推进方面的热诚志愿和新的前进。）国度、社会和的（）关系和好处关系及其矛盾冲突之均衡协调机制的响应成长，国际冲突频发及其经济要素成分加重趋向和相关协调机制的摸索（即成立国际经济、新次序的全球勤奋），全球的化潮水的呈现和深切成长，脚色和本能机能的调整和改变，成立突发灾难（天然灾祸、全球严重经济危机、核和平等）防御机制的不竭勤奋，成立保守和新出的严重社会问题（贫苦、粮食、毒品、癌症、爱滋病、、教冲突、生齿老龄化、教育终身化、现代科技对保守伦理的挑战、婚姻家庭观念的新旧冲突和多样化宽大化等）处理机制的配合勤奋，认识形态矛盾冲突的变形和淡化及矛盾冲突重心逐步转向经济好处矛盾冲突的历程，文化交换、冲突和协调的范畴和力度加强，保守文艺形式的扬弃与新型和文娱形式的呈现并存成长等等。这些成长变化对于法制扶植包罗行制扶植的影响是普遍和深刻的。
例如，人类社会经济成长从古到今大致履历了以劳力投入为主的经济时代，以本钱投入为主的经济时代，以手艺投入为主的经济时代，此刻正以学问、手艺和消息分析投入为主的学问经济（knowledgeeconomy）时代， 目前手艺立异对次要市场经济国度经济增加的贡献率已达到6080％，手艺立异已被为20世纪经济成长的一个次要要素。（注：拜见刘茂林：《学问产权法的经济阐发》，法令出书社1996年12月版，第3033页。）跟着新手艺和经济成长的历程，高新手艺企业和财产越来越多，并呈现了很多高新手艺开辟区和财产带；这些高新手艺企业、财产和区域往往是新的经济增加点、增加带和增加空间，且其彼此联系和影响非同以往，学问产权的构成、归属、收益、让渡和等方面问题和矛盾相对而言也比力集中和凸起，这就出格要求依法加强特地，此中很是主要的就是学问产权的行政机制（另一个主要机制是司法）。
再如，在会商中国的和成长问题时，比来很多国外学者提出中国已进入第二代。他们认为：第一代是从20年前起头的，其成功的主要要素之一是激励合作，依托政策调动听们争取先富起来的积极性；90年代中后期起头的第二代难度更大，其次要内容是健全法制，依法产权并强调合理合作，为此需要从头思虑和国度在和成长中的感化。（注：拜见陈蓬：《斯蒂格利茨谈现代经济学的成长》，《日报》1998年8月14日，第6版。）现代市场经济史已充实申明，经济成长完全由包揽或严峻缺失城市导致失败，必需从头思虑和调整与企业、与市场、与社会的关系。正如世界银行行长詹姆斯d沃尔芬森所指出的：经济成长不只仅是资金、手艺等要素的投入，它还与根基的轨制（即决定若何利用那些投入的法则和习惯）相关；而无效的根基使命之一就是制定、确认并这些法则和习惯；故没有一个无效的，则经济和社会的可持续成长都是不成能的。（注：拜见世界银行编写组编者：《1997年世界成长演讲：变化世界中的》，蔡秋生等译，中国财务经济出书社1997年8月版， 媒介部门第3页。）而所谓无效， 此刻较新的认识和正在进行的实践就是要使行为体例进一步顺应现代市场经济的客观要求（定量研究成果表白目前我国外行为体例顺应市场化程度的成长方面即政企关系、与市场关系的调整方面另有较大空间），（注：拜见周冰、文广：《中国行为体例顺应市场化程度测度》，载《天津社会科学》1998年第1期。）同时， 应在市场的小与激进主义（主义）的大之间成立某种形式的，也就是成立规模适中的即中，而这些都需要表现的现代行律轨制加以规范和保障。（注：拜见[美]托尼于特：《第道不是通往天堂之》，载《参考动静》1998年10月12日，第3版； 拙文：《中：我国城市组织法制的选择》，载《现代》1995年第2期。）可见， 在转型成长中的我国，经济与体系体例的深切，出格是脚色和本能机能的调整和改变，对于健全现代市场经济法制包罗行制，加强依法行政和宏观调控的能力，最终实现行政方针，明显提出了更高的要求。
经济和法制是对中国行的成长具有普遍深刻影响的两个出格主要的要素（这里所说的法制是指包罗各个法令部分在内的整个法制系统，它形成行的四周，而行是此中的一个要素），因而有需要起首对其走势加以阐发；本章后面各节的切磋也在此前提性判断的根本上展开，并且重点放在中前期的成长预测上。笔者认为，21世纪中国的经济与法制的成长可大致分为如下三个阶段。
第一阶段：20002010年前后（可简称21世纪前期）。这是新世纪中国经济与法制成长最环节的一个阶段。在这一阶段，将构成比力完美的社会主义市场经济体系体例，中国第十四次提出的2010年近景方针将获得实现；同时立法工作将取得全面冲破性成绩，较完整地构成有中国特色的社会主义法令系统。当然，若是遭到一些此刻尚难意料到的严重要素影响，这个阶段也有可能延续至2020年前后，即中国建党一百周年（2021年）的时候。
第二阶段：2011（或2021）2050年前后（可简称21世纪中
期）。到新世纪中叶，新中国成立一百周年（2049年）的时候，我国将根基实现现代化，建成强盛文明的社会主义国度，从经济总量上看将成为世界第一经济大国（但从人均程度上看还不克不及算是世界第一流的经济强国）；同时，包罗法律、司法、守法和法令监视在内的法令的实施将大大改善，公事员步队以及整个干部步队的法令本质显著提高，在法文化改革的根本上起头推出一些严重的法制变化行动（如违宪审查轨制的摸索），依国方略的奉行收到一系列严重实效。（注：拜见：《在中国第十五次上的演讲》， 人民出书社1997年9月版，第45页。）
第三阶段：21世纪后半叶（可简称21世纪后期）。在这一阶段，重视加大质量效益型成长力度并获得显著成效，次要表示为高科技支撑下的我国经济成长达到人均程度进入世界前列，构成在高程度上的经济持续不变成长的良性运作机制；同时，完成一系列严重的法制变化，成立起比力完美和行之有效的法制监视系统，大致构成合适现代的新型法文化，初步实现现代意义上的追求，根基建成现代国度的框架。
二、21世纪中国行的一般论之主要成长预测
从世界范畴来看，与社会布局变化、模式转换、思维体例从到、法哲学从机械到现实、议会从崇高到等过程同步，行文化在20世纪发生了并将继续发生着深刻变化，即从准绳到轨制规范进行全面持久的和成长，包罗行政立法、法律、守法、司法、法制监视的一系列观念变化与轨制立异，以顺应其要素即经济、、社会和思惟文化等要素的成长变化所提出的客观要求。这是多元、行为科学、公共选择、专家行政、分层、好处集团等理论的某种天然延长。（注：拜见周汉华：《行政立法与现代行-中国行的成长标的目的》，载《研究》1997年第3期。）
在21世纪，世界行成长的总趋向是：因将承担更多的本能机能，故依法付与行政机关更多的权柄、职责，同时采纳科学合理的方式（出格是多渠道监视和法式束缚），加强对行政的监视结果和追查义务结果以及对行政相对人的布施结果和依赖结果，逐渐成立起（包罗响应的行律轨制），即表现出、科学和的现代行制系统，从而实现行政。（注：拜见张金鉴主编：《云五社会科学大辞典（第七册）行政学》，（）商务印书馆1976年9月版，第2页，“的行政”词条（唐振楚撰）。）
对于我国行而言，上述三种的具体表示，也就是21世纪中国行成长的如下三个彼此联系和影响的历程：
1.行的化历程。例如，依法保障参与、行政公开、非强制性行政体例的采用等各项行政轨制的扩大与无效实施。
2.行的科学化历程。例如，外行制实践中愈加重视与权利、与义务、规范与结果、成本与效益的协和谐均衡，行制模式更合适现实。
3.行的化历程。例如，行政机关的行为愈加规范化、制和具有更强的预期性，外行政的准绳和法则的束缚下运作，等等。
在21世纪前期，估计我国如下主要行律大都将连续制定或全面修订出台：监视法，监视委员会出格法，行政编制法，行为法，同一行政法式法，行政公开法，行政合同法，行政指点法，行政消息法，行政打算法，等等。
在21世纪中期或后期，因为现代电子消息手艺和立法手艺成长的鞭策，以及出于对同一的强烈追乞降其他主客观前提渐趋成熟，不只世界大将会有个体国度测验考试编纂实体性或实体为主的同一行典，并且我国也将会有个体省、自治区或直辖市测验考试编纂出同一式的处所性律例、规章，也不解除全国测验考试编纂出我国同一行典的可能。
监视行律轨制中的司法化要素将逐渐增大（但不是无限度地增大），直至达到对行政的需要监视力度后与其他监视行政体例处于动态均衡和协调形态。同时，判例在司法监视实务中的感化将逐步加大。
一国多法域（、港、澳、台）带来的行制运作中的矛盾和冲突及其协调的问题，从21世纪前期起头将日渐显显露来，当真研究和处理好这一课题具有多方面的严重意义。
行的理论根本研究在21世纪前、中期将继续遭到关心，获得进一步的成长，构成一些共识。但总的来看，关于行理论根本研究的各类学说概念将持久并存成长，配合鞭策行的成长，不大可能构成大一统的场合排场。
中国行的根基概念和主要术语的紊乱问题会日益遭到关心，到21世纪前、中期将构成较多共识，到21世纪后期将获得根基同一，这将大大有益于交换对话。
从法令部分和学科系统的角度来看，除下面各节要提出来进行会商的以外，21世纪中国行的框架内容中将呈现的若干主要变化是：1.行阐发、行经济阐发、行社会学、行心理学等边缘交叉研究将有较大成长，并纳入行政科系统中去；2.外行的一般论、行为论和布施论继续深切成长的同时，主体论将从头有一段较快较大的成长，以顺应降服行政机关本能机能紊乱、职责不清的严峻现实短处的客观要求，其外行政系统框架中的地位和分量不会象某些学者预言那样将日趋缩减以至完全打消或转移出去；3.与判破例行实务中的感化逐步加大相顺应，典型案例将大量进入教科书根基内容中去，案例研讨成为最主要的讲授内容和体例之一，而不再仅仅是一种点缀和“佐餐”。
外行制实践中的方式手段日趋多样化的同时，行政研究方式在21世纪将有越来越多的主要改良，此系中国行现代化的主要构成部门。此中，研究、定量阐发、比力研究、交叉研究、边缘研究、试点方式等将遭到更多关心和采用，研究方式的科学性程度将显著提高。
从根基、指点准绳、根基内容、方式手艺、讲授研究体例等各方面来看，我国行政在21世纪将进一步从机械向能动、从静态向动态、从单一东西向分析功能演进，将对整个法制扶植以及社会糊口各个方面带来严重和深刻的影响。
三、21世纪中国行的主体论之主要成长预测
关于行主体的法令轨制在21世纪将继续获得成长，以与行为法和监视法的成长相协调。此中，行政组织法在21世纪前期和中期将有很大成长，行政机关的本能机能和权限划分等方面将获得较大的前进，并构成无效的权限争议处理机制。出格是行政编制法将遭到高度注重并获得长足成长，其权势巨子性将在逐步严酷的编制法律过程和公事员轨制的完美过程中获得加强。这是增的科学性和可操作性的主要勤奋之一。（注：拜见吕凤太等著：《编制法研究》，科学出书社1992年12月版，第2784页。）
我国现行的处所轨制为：一般处所＋民族自治处所＋出格行政区；过程中我国又连续呈现很多在政策前提甚至立法权限等方面有别于保守体系体例的各类特殊区域，特别是城市的变化成长更为显
著和深刻，如经济特区、出口保税区、沿海城市、打算单列城市、“较大的市”、市地归并后的市等等，并且此后必定还会有更为深刻的成长。（注：拜见许崇德主编：《处所轨制》，中国查察出书社1993年12月版，第1112页。）陪伴处所轨制的多样化和处所自治成分的添加，关于分类型、分条理的无限处所自治轨制的切磋和实践将进一步遭到注重并有较大成长，处所立法和处所行政立法问题也将日显凸起，因此将推进处所行政组织法的相关部门从21世纪中期起头呈现令人注目的成长。（注：关于处所自治问题，学界历来有分歧看法。一般认为，现实糊口中已很难找到一种完全不带有自治成分的处所轨制，我国的处所轨制本色上也是一种处所自治制，但在习惯上不如许提，而统称之为集中制。此后我国无限处所自治轨制的成长，从某种意义上说乃是处所自治成分在现有根本上的进一步增大。拜见许崇德主编：《中国（）》，中国人民大学出书社1996年7月版，第244245页。）
的行员会一类的机构在21世纪将有必然程度的成长，并在将来行政组织系统中拥有不成轻忽的地位；同时，对于除行政机关以外的其他行政主体（如法国行所称的公事法人、日本行所称的行人之类组织）的研究也将有较大成长。与此相关的立法和行政立法，也将有所成长。
从21世纪中期起头，公事员轨制在规范化运作方面将有较猛进步，公事员的总体法令本质在健全的行政组织法鞭策下将有显著提高。
行政相对人外行政过程中的地位和感化出格是行政参与问题将日显凸起并日益遭到注重，关于行政相对人的研究和立法在21世纪将有较大成长，这是行政化潮水和行政准绳的必然要求。
四、21世纪中国行的行为论之主要成长预测
因为我国社会成长的总趋向乃是扶植的国度和合理的福利国度（所谓合理的边界是不因福利承担而压制成长的活力），所以给付行政、保育行政和办事行政方面的行为在21世纪将大量添加，响应的行政感化法也将有更大成长。
颠末采纳深化（如“费改税”的行动）、完美立法、强化法制监视的一系列办法，例如在已出台行政惩罚法的根本上尽快制定出行政收费法、公益捐和响应的配套律例等，过去持久和遍及具有、人民群众反映极为强烈的“三乱”行为（即乱惩罚、乱收费、乱等行为）这一严峻社会问题，可望在21世纪前期根基纳入轨道，获得妥帖处理。
对于行政的其他主要行为体例，将会加大束缚的力度，在21世纪的前期将连续制定出响应的特地法令，如行政立法法、行政许可法、行政征收（征用）法、行政查抄法、行政强制施行法等等，这将大大促使机关的行为进一步科学化、规范化和制。
现代行越来越关心行政的性、科学性、高效性、矫捷性和积极能动性，所以行政机关的非行为体例如行政指点行为、行政契约行为、非拘束性行政打算行为、行政消息行为、行政运营行为、采购行为等，在21世纪将进一步遭到注重和稳健成长，更充实地阐扬出其应有的积极感化，并根基轨道，具体表示为非行政体例的运作比力适度、规范和可布施，响应的立法也会大大加强。并且在国度的特地法令出台前，相关的处所立法和行政立法摸索将会很是活跃，成效显著。
行政司法行为在21世纪将呈多样化成长，并通过特地立法（如行政裁决法、行政仲裁法等行政司法的法令）加以规范化、制，其对于社会糊口出格是社会经济糊口的积极调整感化将会进一步阐扬出来。
五、21世纪中国行的法式论之主要成长预测
在现有的行政著作中，行政法式一般是放外行政行为的范围内进行会商。但鉴于我国确立依国方略后，行政法式的主要性进一步出来，故本文特地将其单列一节加以切磋。（注：尽快制定出我国的同一行政法式，加紧完美以其为龙头的行政法式法令规范系统，这不只遭到国度相关部分和社会有识之士的注重和关心，并且遭到国际社会出格是很多国度的法令（学）界的遍及关心，听说近年来国外有的组织（如美国）和专家学者还特地为此积极向我国和相关部分提出一些并暗示情愿赐与支撑。这也从一个侧面说了然行政法式法制扶植的主要性。）
行政法式是现代行政的主要构成部门，也是目前我法律王法公法制系统中比力亏弱的环节，故行政法式轨制的不竭完美乃是新期间我国行制扶植的一个严重课题，而同一行政法式的制定和实现是其主体工程，必然日益遭到各方面的极大关心。估计我国行政法式法令轨制在21世纪前、中期将有一个较大的成长，此中与行政公开轨制相关部门的成长将尤为敏捷和凸起。我国的同一行政法式可望在21世纪前期制定出来，并成为21世纪我国行政成长的一个新的里程碑。但各项行政法式轨制的无效运作，尚需要更长期间的实践来加以整合。
何完政法式轨制，这是一个需要持久当真研究的主要课题，也是21世纪我国行制现代化的题中应有之义，在21世纪将会遭到行和行制实务界进一步的关心，获得长足的成长。比来有学者提出，在进行现代行政法式轨制设想时，应将谍报公开、奉告、听闻、本能机能分手、不单方接触、回避、记实和决定、说由、时效、布施等十项行政法式轨制列为优先考虑的范畴，这个看法值得注重。（注：拜见姜明安：《行政的现代化与行政法式轨制》，载《法制与社会成长》1998年第2期。）
还需要指出的是，因为法令法式具有二重性，即一方面具有公开、的无效实现等严重感化，另一方面也不免具有必然的刻板性、高成赋性等弱点，且在成长成熟并跨越必然限度后会进一步显显露这些弱点，等等，因而辩证地久远地看，我国行政法式轨制成长的方针该当定位于适度成长，而不是法式设置得越多越好；由于一般来说行政法式虽与行政的规范和相关，但也具有成本和效率的问题，其外行政法式法限制束达到必然强度后会凸现出来，所以对此应有辩证认识和的立法政策取向。
六、21世纪中国行的布施论之主要成长预测
在21世纪我国行的监视与布施环节中，很多曾持久辩论的内容和新的监视与布施轨制将连续获得正式确立。例如，关于怨情的法令轨制将获得健全，旧事对行政的监视将获得无效的法令保障和规范，将有更多的行政机关的外部行为纳入行政复议和司法审查的范畴（包罗行政契约行为、行政指点行为、非正式行政行为、笼统行政行为等等），涉及和影响到一般权益的行政内部行为也将纳入行政复议和司法审查的范畴，新的复议、诉讼类型将获得确认（如公益行政诉讼、代表人行政诉讼、集团行政诉讼等等）。（注：这里提及的行政复议和诉讼类型已在很多国度实行，例如在美国，非正式行政行为、某些行政内部行为等都按照“形成损害且惹起可由司法裁决的争议”这一来由纳入了司法审查的范畴。拜见伯纳德施瓦茨著、徐炳译：《行》，群众出书社1986年10月版，第488491页提及的案例。）
该当指出，在21世纪我国行的监视与布施环节中，监视的牵头感化将会越来越充实地阐扬出来，出格是对的“人事监视”和“钱包监视”这两上将会更无效地行使（例如审计监视有可能改由全国常委会间接带领）。并且，监视专员轨制可望在21世纪的前、中期正式成立。来由在于：监视专员轨制（ombudsman ）是当今一些市场经济发财国度的监视体系体例中一个主要和有现实结果的构成部门，其运作经验值得刚市场经济轨道的我国自创；此刻我国国务院已向数百家大型国有企业派出稽查特派员，在实行专员轨制方面作出了斗胆测验考试（虽然其性质属于行政系统内部设立的仅以国有企业为对象的监视专员轨制）；在摸索新监视体系体例的过程中，理应以斗胆、积极摸索的，尽快成立监视专员轨制，作为完美现行监视体系体例的出格办法之一，以拓展监视体例和布施渠道。在具体操作上，可先搞若干试点，由全国常委会有选择地向部门行政区域和特殊地域、机关派出监视专员（不是按行政区划一一派出，而是跨区域派出），由其对响应区域、机关的行政（同时还包罗其他的国度）行使过程实行一种比力及时、间接和有超越性、权势巨子性的出格监视限制。因监视专员是由全国常委会派出的性强、级别高的出格监视机关，拥相关于人事处分、布施等多方面的权及姑且措置权，故设立监视专员有助于避免处所（部分）主义和“说情风”对监监工作的干扰，能较好地满足某些特殊前提下加强法律监视的客观需要。这种监视专员轨制的成立，是对常规监视体系体例的一种需要弥补。
能够预期，跟着体系体例的切实展开，我国行政诉讼轨制扶植和理论研究将在21世纪获得较大成长。比来有学者提出，预测我国行政诉讼在此后一个期间的成长趋向，其研究重点将次要集中在以下四个方面：一是对若何完政诉讼轨制的研究；二是对行政办理勾当中一些新的现象予以诉讼处理的研究；三是对诉讼本身的研究；四是对行政布施的研究。（注：拜见林莉红：《我国行政诉讼的研究情况及其成长趋向》，载《评论》1998年第3期。）此说对思虑21 世纪我国行的监视与布施轨制扶植的相关问题不无参考意义。
七、21世纪中国行的部分论之主要成长预测
部分行也称行分论，或称分论行，一般认为其包罗次序维持、糊口前提整备、经济政策实施等三大类部分。虽然以往行（包罗一些国外行政者）对于部分行没有太大的研究乐趣，以至有的学者认为部分行该当打消或预言其将会消逝，但大都学者认为部分行有其特殊的感化，不成否认其具有价值，并且部分行的现实成长和在实践中的感化也与上述预言不相合适。（注：拜见杨建顺：《日本行及行政的汗青成长及其特色》，载《家》1998年第4期。）从以往的经验来看， 跟着现代行政范畴的不竭扩大和体例的不竭变化，我国行政研究此后应脱节单一的模式，谋求多样化，尽可能研究行政范畴涉及的各类法令问题，使用的体例和处理各部分行范畴的具体行政问题，如改善金融行政监管体例和手段等金融行范畴的问题，以及、工商、地盘、税务行政等范畴的行制等等。（注：拜见罗豪才：《在理论指点下繁荣的中国行政》，载《中国》1998年第5期。 ）总的来说，因为经济、、社会和思惟文化成长的特点，出格是国度本能机能和脚色的变化，21世纪我国部分行将通过勤奋获得与泛论行（常称为行泛论）大致响应的成长，此中次要是在经济与社会成长中的给付性、办事性和性范畴成长较快。具体而言，估计如下四个方面的部分行制和专题研究在21世纪将遭到更多注重，获得较快成长：
1.关于教育、科技（含学问产权）、文化、卫生保健方面的行；
2.关于经济不变增加、资（能）源操纵与、（生态）与等可持续成长方面的行；
3.关于、平安与社会保障方面的行；
4.关于经济与社会糊口中涉外要素（国际间事务）方面的行。
21世纪中国行的上述成长变化不是孤立进行的，而是慎密联系、彼此影响的交叉复合历程，它们与我国经济、、社会和文化糊口等各个方面以及其他范畴都将有很大的交互影响；因此必需从观念上、体系体例上、规范上和具体轨制及方式手艺长进行深切思虑，把握成长趋向，作出准确选择，积极推进观念更新和轨制立异，勤奋鞭策我国行的轨制扶植和理论研究在21世纪获得更大的成长，从而推进依国方略和行政准绳的完整实现，健步迈入行政的簇新境地。
中国人民大学院莫于川
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