摘要：行政机关执法主体不移交刑事案件的行政行为正处在人民检察院一般监督范围内，构建检察院监督行政执法主体不移交刑事案件的监督机制刻不容缓，其中，完善相关立法，建立行政执法与刑事司法相衔接的工作机制，调和行政机关自由裁量权与人民检察院法律监督权的矛盾是完善检察监督机制的有效保障。
关键词：法律监督权;行政机关执法主体;不移交刑事案件 论文发表
一、行政机关执法主体不移交刑事案件的检察监督理论基础我国《宪法》第一百二十九条规定:“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。”我国现行《宪法》没有明确规定人民检察院具有一般法律监督权，但是我国国家情况有了发展，宪法作为母法，其原则性赋予人民检察院一般法律监督权并不违背宪法精神。认识到宪法母法的地位就能够理解赋予人民检察院一般法律监督权的合理性，而不仅仅将人民检察院的监督权限定于司法监督或诉讼监督领域。
一般法律监督权就是指在现在专门法律监督权以外，对政府机关及其工作人员以及普通公民遵守法律的情况实施监督的权力。根据宪法的规定，检察机关拥有法律监督权，有权监督国家宪法和法律的统一实施。目前，检察机关的这种法律监督权主要体现在诉讼领域。包括立案监督、侦查监督、审判监督、刑事判决裁定监督及执行监督。一般监督就是在这些专门监督以外，对政府制定政策、规章等抽象行政行为，行政审批、市场监管、强制措施等具体行政行为进行监督，令其符合法律的规定，防止违法行为的出现和违法措施的适用。行政机关执法主体不移交刑事案件的行政行为正处在人民检察院一般监督范围内。
随着社会的进步，市场经济的蓬勃发展，各种妨碍社会管理秩序、扰乱市场经济秩序的违法行为频频发生，行政违法案件层出不穷，因此行政机关拥有的行政执法权与行政处罚权适用的空间越来越大。这些多发案件中多存在涉嫌刑事犯罪的案件，而这些案件却很少被移送至司法机关启动刑事诉讼程序，行政机关执法主体移送涉嫌刑事犯罪案件的工作暴露出执法和司法工作中的诸多问题。
二、构建行政机关执法主体不移交刑事案件的检察监督机制行政机关执法主体查处的行政违法案件中涉嫌刑事犯罪的案件屡见不鲜，其中被移送司法机关处理的却不多，法律监督不力、行政执法与刑事诉讼衔接不善是案件没有进入司法程序的主要原因。笔者从主体、立法保障、工作机制等角度，对构建检察院监督行政执法主体不移交刑事案件的监督机制提出如下建议:(一)提高行政机关执法人员的执法水平，端正执法思想办案的主体是行政执法人员，案件是否已构成刑事犯罪要由人来判断，案件是否应该移交司法机关要由人来操作，人的因素贯穿移交涉嫌刑事犯罪案件的始终，因此，提高行政机关执法人员的执法水平、强化执法人员的执法理念是首要前提。行政机关执法主体要从维护国家和人民利益的高度充分认识查办和移交涉嫌刑事犯罪的重要性，把移交刑事案件列入工作安排部署，作为考核检查工作的目标。行政执法人员应从思想上认识查处行政违法案件的重要性和移交刑事案件的必要性，注意发现犯罪线索，发现后应及时通知并移交司法机关处理，不能存有“与己无关”的思想，将案件搁置不管。司法机关和行政机关应积极配合，经常开展针对行政机关执法人员进行的专项业务培训及法律专业知识培训，使行政执法人员不仅通晓专业知识而且懂得相关法律知识。
(二)完善相关立法为行政机关执法主体移交刑事案件提供立法保障1.细化行政立法，创建“行政刑罚”的概念。有的国家还有“行政刑罚”的概念，这是指对违反行政法律规范所规定的义务的人由法院适用刑法的规定科以刑罚，但这不是一般的犯罪行为。我国现行行政立法对涉嫌刑事犯罪的有关规定都是规定在某法律条文之中，采用准用性法律规则的方式加以规定。此立法模式存在弊端，不利于行政执法与刑事司法的衔接，不易于操作，导致行政执法主体怠于发现犯罪线索，忽视移交刑事案件，助长“以罚代刑”的行政执法行为。因此，笔者建议，今后在立法或修正法律时应将行政法规中刑事罚则部分加以独立规定，不再放于条文之后。在行政法规中直接设独立条文规定罪名、假设条件、行为模式及法律后果。
2.完善刑法典中的徇私舞弊不移交刑事案件罪。(1)应将犯罪主体“行政执法人员”扩大为“行政执法机关”，增加单位犯罪主体。作为社会关系重要调节器的刑法规范，必须反映客观的社会现实，立法只有符合社会实际才能进行法的实施，得到法的实效。行政机关执法工作中有很多涉嫌刑事犯罪案件之所以未被移交司法机关，是由行政机关执法部门领导集体讨论研究决定，以行政机关的名义作出的，是行政机关整体意志的体现，这种行为应视为行政机关的行为。
(2)应删除“徇私舞弊”这个客观方面要件，扩展客观方面表现形式。从形式上看，“不移交”采取不作为的方式，但行为人为达到“不移交”的目的往往采取作为的方式，如歪曲、虚构、淡化事实，避重就轻或者轻描淡写地描述事实，“以罚代刑”致使触犯刑律的人逃避刑事追究。因此，只要行为人明知自己查处的某一违法行为或办理的某一违法案件已涉嫌犯罪，明知依照有关法律应当移交，却未移交，达到情节严重，就应该以该罪定罪处罚，而“徇私”、“舞弊”仅作为犯罪情节考虑。(3)现行刑法中该罪的主观方面为故意，必须是明知行政违法人的行为构成了犯罪，应当移交而不移交。故笔者设想应增设“过失不移交刑事案件罪”。执法人员的不负责任、疏忽大意、草率行事已造成触犯刑事法律，依法应被追究刑事责任的犯罪行为未能得到刑事处罚，他们的执法行为已经侵犯了国家正常的行政执法活动和司法活动，将其立为独立罪名是合理的。
3.完善监督立法。人民检察院在督促行政机关执法主体移交刑事案件中应加大监督力度，要求从立法上提供法律依据。《刑事诉讼法》、《人民检察院刑事诉讼规则》、《人民检察院组织法》等法律法规中都提及人民检察院的监督职能，但大都很原则、缺乏操作性，尤其行政执法活动处于法律监督的立法之外。因此，从长远来说立法机关有必要考虑制定一部专门规范人民检察院监督活动的法律《检察监督法》，现实的做法是修改现行《刑事诉讼法》、《人民检察院刑事诉讼规则》及《人民检察院组织法》等法律法规，将人民检察院的监督职能具体、细化，明确人民检察院对行政执法活动的监督职能。
(三)建立行政执法与刑事司法相衔接的工作机制1.建立行政执法联席会议制度。联席会议的目的是各机关配合为交流工作、解决问题提供平台，会议由行政机关执法主体、公安机关、检察机关参加，定期或不定期召开，通报各自执法情况，交流执法经验，行政机关执法主体可以将手中的重大疑难案件在会上讨论，各部门对是否移交该案件提供参考意见，对行政违法案件与刑事犯罪案件的调查、处理和移交的问题进行协调。人民检察院的侦查监督、反贪、渎检等部门参加联席会议易于发现犯罪线索，及时查处在“以罚代刑”背后的职务犯罪。
2.建立案件备案审查制度。行政机关执法主体办理的行政违法案件数量多，不可能也没必要件件备案，只需将重大疑难、有争议、需移交的案件进行备案，人民检察院定期由专人对行政机关执法主体的备案进行查阅，监督移交刑事案件的情况，对应移交而未移交的案件，人民检察院可以向行政机关执法主体发出移交建议，督促其将案件移交至公安机关。
(四)采用多样化监督形式，疏通监督渠道1.建立信息网络平台。为了弥补监督的不连续性，应同时设立一个连续稳定的监督形式，这就是信息网络平台。在行政执法与刑事司法相衔接工作机制框架下，运用现代技术手段，建立连接政务与法务的专业网站，实现行政机关与司法机关资源共享，真正实现政务公开、法务公开。网站由行政机关牵头，公安机关、检察机关协助开发，划分两大版块，一个版块用来行政机关向社会公开政务，将执法主体办理的可公开的案件的案情、处理程序及处理结果予以公布，接受社会监督;另一个版块是仅向特定机关开放、使用的版块。
信息网络平台的建立为行政机关、公安机关、检察机关提供了一个处理行政机关执法主体移交的犯罪案件的办案“集散地”，形成完整的办案链，疏通了人民检察院的监督渠道。
2.发挥纪检监察部门的监督作用。《行政处罚法》第六十一条“行政机关为牟取本单位私利，对应当依法移交司法机关追究刑事责任的不移交，以行政处罚代替刑罚，由上级机关或者有关部门责令纠正……”中的“有关部门”包括纪检监察部门，为纪检监察部门监督和查处不移交刑事案件提供了法律依据。纪检监察部门对行政违法案件可以直接查处，对发现涉嫌刑事犯罪案件，应督促及时移交;对单位负责人员，应督促其及时按规定提交集体讨论决定或依法直接向司法机关移交;对行政执法人员拒不移交并涉嫌职务犯罪的，应及时通知人民检察院。
3.强化人民监督员制度。人民监督员是一股独立于政府之外的社会监督力量，许多事件表明社会监督力量不可小觑。政务公开、检务公开增强行政、执法透明度，自觉接受群众监督。有资格作为行政相对人的主体如果被赋予人民监督员的身份，能够促使他们积极地向人民检察院提供行政机关执法主体不移交刑事案件的线索，监督人民检察院去监督行政机关执法主体，由此又为人民检察院开辟了一个监督渠道。
(五)将职务犯罪行为作为监督的重中之重职务犯罪是一种严重的渎职行为，在本质上是一种滥用权力、亵渎权力的行为，在形式上集中表现为贪污贿赂、渎职侵权等，是我国在刑事犯罪领域重点打击、防范的行为。所以，查办职务犯罪是人民检察院对行政机关执法主体不移交刑事案件实施监督的工作重点，也是改变行政机关执法主体不移交刑事案件现状的根本。某些执法人员想要达到不移交刑事案件的目的，必定会使用不正当的手段，这些手段往往触及法律，构成职务犯罪。由于职务犯罪是对权力的一种滥用，因此，预防就应从权力的监督和制约着手，人民检察院对行政执法行为进行跟踪和监督，如发现行政执法过程中出现的贪污、渎职等涉嫌职务犯罪的线索，反贪、渎检部门便应及时立案侦查。人民检察院加大对职务犯罪的打击力度，通过对执法主体出现的职务犯罪行为进行严肃查处，使执法人员认识到他们为了不移交刑事案件所实施的职务行为已构成犯罪，须承担刑事责任，这样就可以对其产生心理震慑，促使其端正执法思想，自觉规范执法行为。
(六)调和行政机关自由裁量权与人民检察院法律监督权的矛盾行政机关代表国家行使国家权力，依法独立行政。行政机关的职权是有限的，只有法律授予的，才能行使。法律授予行政机关一定的行政权力，如行政机关执法主体具有的行政处罚权，来管理国家及公共事务，但权力的使用者除了要“以事实为根据，以法律为准绳”之外，还必须有一定的行政自由裁量权。裁量的本质则是意志的主观决定，既然裁量的本质是主观意志，那么在行使时不可避免地会被滥用。行政机关执法主体查处的行政违法案件中有些案件涉嫌刑事犯罪，应移交司法机关，而执法部门却未移交最后作了行政处罚，这种行政裁量权的滥用需要有另一种能与之抗衡的权力来规制，人民检察院的法律监督权，对行政机关执法主体不移交刑事案件进行监督应运而生。人民检察院对行政机关执法主体的监督是一种事中、事后监督，而不是同步监督;是一种程序性监督，而不能实质性地参与案件查处的各个环节。人民检察院在保证有效发挥监督职能的同时，要注意保障行政机关的行政处罚权不被破坏，监督不等于干预，监督不能超越职权，切忌把人民检察院的一般法律监督做成大包大揽的“保姆式”监督模式。究竟在何处划定行政自由裁量权与法律限制之间的界线，显然不能用一个简单的公式加以确定。对于有效地实现某个重要的社会目的来讲，为自由裁量权留出相当的余地也许是至关重要的。行政自由裁量权与检察监督权本是一对矛盾且相抗衡的权力，因此，我们致力于建立一个合理的监督机制，能够保证两权力在其中顺畅运行，调和两权力运行中产生的矛盾，为两权力各自发挥实效提供一个黄金点。
参考文献:
[1]周道鸾，张军.刑法罪名精释———对最高人民法院、最高人民检察院关于罪名司法解释的理解和适用[M].北京:人民法院出版社，2007.[2]杨利敏.行政法论丛(第10卷)[M].北京:法律出版社，2007.
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