摘要：行政行为检察监督指检察机关对于行政机关及其工作人员的行政行为进行的法律监督。我国尚未确立行政行为检察监督的法律制度。十八届四中全会《决定》为确立行政行为检察监督制度奠定了政治基础。行政行为检察监督将在加快建设法治政府进程中发挥独特的制度优势：行政行为检察监督有助于健全中国特色的法律监督体系;能有效填补行政法制监督传统机制的不足;有助于摆脱司法审判困局，缓解行政审判机关的压力，畅通行政执法和司法的程序衔接。
关键词：行政检察;行政行为检察监督;法律监督体系;法治政府 核心期刊论文发表网
一、行政行为检察监督的内涵及其制度判断
理论上，与行政相关的检察监督主要包括两方面：一是检察机关对行政诉讼活动的监督，二是检察机关对行政活动的监督。前者即行政诉讼检察监督，通常是指检察机关以抗诉等方式对行政诉讼活动进行的法律监督，习惯上被称为“行政检察”，并与民事审判活动中的检察监督一起被合称为“民事行政检察”。笔者认为，完整意义上的“行政检察监督”，除了监督行政诉讼之外，还应当包括对行政活动的检察监督。因此，将后者称为行政行为检察监督，特指检察机关对于行政机关及其工作人员的行政行为进行的法律监督，是一种对行政的直接监督，“由检察机关依职权对行政行为提出质疑，启动纠正行政违法的法律程序，达到纠正行政违法的目的”[1]，从而，区别于行政诉讼检察监督。
从制度层面来看，长期以来，涉及检察机关对行政机关进行直接监督的规范依据不仅屈指可数，而且要么前景不再，要么不具有监督行政行为的实质效果。其一，1979年《国务院关于劳动教养的补充规定》第5条规定，“人民检察院对劳动教养机关的活动实行监督。”但这是对劳教执行机关而非劳教决定机关的监督，并且随着劳教制度的废止，这一领域的检察监督已不复存在。其二，2001年7月，国务院《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》第14条规定，“行政执法机关移送涉嫌犯罪案件，应当接受人民检察院和监察机关依法实施的监督。”但这是作为行政案件在结案阶段才进行的检察监督，主要为后续的刑事司法活动奠定基础。其三，2011年，最高法、最高检印发的《关于对民事审判活动与行政诉讼实行法律监督的若干意见(试行)》第11条规定：“人民检察院办理行政申诉案件，发现行政机关有违反法律规定、可能影响人民法院公正审理的行为，应当向行政机关提出检察建议，并将相关情况告知人民法院。”这一规定将行政机关干扰审判的行为纳入监督范围，但这种监督仍然依附于行政诉讼程序，并不是直接针对行政程序中的行政主体进行的。上述对行政机关进行监督的三个方面均非典型意义的行政行为的环节。因此，我国尚未确立行政行为检察监督的法律制度。我国《宪法》虽确立了检察机关的法律监督机关的地位，但在具体制度安排和检察实务中，检察工作并不涉及对行政机关行使职权活动的监督，这种反差很大程度上架空了宪法的宣告。
党的十八届四中全会作出《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)指出：“检察机关在履行职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的行为，应该督促其纠正。”这一表述既是对检察机关新的职责要求，拓展了行政检察功能，也为检察机关直接监督行政活动，确立行政行为检察监督制度奠定了政治基础。笔者认为，这一表述至少传达了以下几层意思。首先，对行政活动予以监督属于检察机关的职责，可以主动而为。第二，行政行为检察监督的对象是行政职权行为。而行政职权行为既包括行政机关针对特定相对人作出的影响其权利义务的行为，也包括行政机关制发具有普遍约束力的规范的行为;既包括违法的作为，也包括不作为。第三，行政行为检察监督不受行政行为既成性的限制。只要发现行政机关存在职权行为违法的情形，即应采取监督措施，既可以在行政过程中，也可以在行政行为作成后。第四，行政行为检察监督职权表现为督促行政机关予以纠正。由于具有了这些基本特征，行政行为检察监督将在加快建设法治政府进程中发挥独特的制度优势。
二、行政行为检察监督有助于健全
中国特色的法律监督体系
不少西方国家倡导以洛克、孟德斯鸠的分权理论奠基的“三权分立”模式，这一模式固然在立法、行政、司法之间建立了一定的平衡制约机制，但并不是适用于任何国家的政体模式，也不是通向法治国家的最优和唯一路径。我国《宪法》确立的是人民代表大会制度，立法机关居主导和中心地位，而行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对其负责，受其监督。这是具有中国特色的政权组织形式，是中国共产党开创的民主执政的方式，也是中国人民实现当家作主的道路选择。
作为人民代表大会制度的重要组成部分，检察制度也是一项中国特色极其鲜明的政治制度和宪法制度。检察权是与行政权、审判权相并列的重要的国家权力，然而，具体法律制度对检察权的配置明显地与行政权、审判权的法律配置不对等。长期以来，检察权的行使基本都是依附于法院的诉讼活动展开的，且多数与行政活动相脱节，法律监督的功能发挥有限。由此也导致有学者不断对检察机关的宪法定位质疑，理由之一就是检察机关“在监督行政尤其是直接监督国家行政主体活动的合法性方面，并不是一个重要角色”。不仅如此，甚至还过分依赖诉讼制度的完善来发展检察制度。实际上，应当立足于检察制度的独立价值，进一步丰富检察权的法治内涵。“在行政法律规范日臻完善的今天，检察机关能够在多大程度上保障和监督行政法治的实现，是衡量检察机关法律监督属性的重要标准。”[2]
就法律救济体系而言，当然应以法院为中心进行建构，但是，对于法律监督体系而言，则不能倚重事后的救济，而更应注重争议前的防范。人民检察院是《宪法》规定的国家法律监督机关。笔者认为，我国应当建立以检察机关为中心的法律监督体系。为了实现《决定》所确立的“建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家”的总目标，必须有严密的法治监督体系。行政内部监督、人大监督、司法监督、社会监督等传统监督机制，应当与检察监督共同形成合力，才有可能形成《决定》所要求的“科学有效的权力运行制约和监督体系”。确立行政行为检察监督制度，是《宪法》实施的需要，将拓展行政检察的视野，精准呼应检察机关法律监督职能完善的需求，直接有助于健全中国特色的法律监督体系。
三、行政行为检察监督能有效填补
行政法制监督传统机制的不足
第一，权力机关的监督虽然具有理论上的最高性和主动性，然而，会议式的工作机制使现实中人大难以对个案形成常规监督，而主要是对政府工作进行宏观方面的监督，即便启动了个案监督，通常也是社会影响大、矛盾发酵后的监督。而《宪法》明确规定的对政府不适当决定和命令(包括规范性文件在内)的撤销权，也因缺乏实质备案审查而基本被束之高阁。人大对其产生的行政机关的监督主要是政治性的，对相关行政机关负责人的责任追究也主要是承担政治责任的方式。权力机关具有多重职权，且这些职权均具有综合性，不可能专司行政法制监督，因此，需要其产生的其他国家机关对行政机关形成不同角度、不同层面的约束。
第二，行政诉讼、行政复议等行政法制监督机制在我国运行了多年，对于救济相对人权益、监督行政起到了积极作用，但是存在的问题也是明显的。一是，行政复议、行政诉讼制度本身存在的问题影响了监督行政的效果。由于受案范围的限制，大量行政活动引发的争议不能够纳入复议和行政诉讼中解决。复议机关独立性的缺失、行政诉讼管辖体制的先天不足等问题严重影响了行政裁判的公正性和行政相对人寻求法律救济的积极性。七成以上的行政诉讼案件之前未曾经历行政复议程序，而更多的行政争议完全游离于复议、诉讼之外，成为陈年信访事件，沉疴难愈。二是，行政复议、行政诉讼制度的救济属性决定了监督行政的被动性。理论上而言，行政复议和诉讼均采取“不告不理”的立案原则，而且，经过若干年的实践，行政复议和行政诉讼的“化解争议、救济权益”的核心价值定位越来越清晰，因此两者对行政都只能是消极监督。检察监督则不然，作为国家法律监督机关，检察院实施监督活动，既可以依据外界的举报，亦可以主动而为，能够改善消极监督主导的局面。三是，行政复议和行政诉讼对行政的监督必然是滞后的。复议和行政诉讼均是行政争议形成后甚至严重激化后，被当事人选择采取的救济手段。如果说对行政起到监督的作用，也是事后的监督。而行政行为检察监督强调对行政主体进行履职监督，且主要是事中的监督，通过对行政程序的适当介入，对行政机关及其工作人员形成有力的约束，能够有效弥补行政法制监督体系事中监督的空白。
第三，我国行政诉讼检察监督在形式和效果上的局限性已被充分印证。一是，“行政诉讼检察监督作为一种以公权力监督公权力的制度安排，不仅应当包括检察机关对诉讼结果的监督，而且应当包括检察机关对诉讼过程的监督。”[3]然而，长期以来，我国检察机关囿于《行政诉讼法》的规定，主要以按照审判监督程序提起抗诉的方式进行行政诉讼监督，即以抗诉方式监督审判结果，所谓的“行政诉讼检察监督”远未实现其完整意义。二是，即便行政诉讼检察监督制度能够获得进一步完善，检察机关通过在行政诉讼中监督法院的裁判也只能起到间接监督行政的效果。不可否认，行政诉讼检察监督的直接对象是人民法院的裁判活动和结果，对行政活动的影响只能是间接的，效果也必然是有限的。
四、行政行为检察监督有助于摆脱司法审判困局
首先，行政行为检察监督能够有效缓解行政审判机关的压力。长期以来，我们都习惯于将监督行政、改善执法的重任交给行政诉讼制度与实践，其实已使行政诉讼的理论发展和制度实践不堪重负。
一方面，不少法院囿于编制问题，行政审判人员不足，“案多人少”的矛盾突出。行政案件中，被告的特殊性决定了包括调查取证等在内的审判工作开展难度大于其他类型案件。而大量未经复议处理的争议直接进入司法程序，又让法院往往冲在化解行政纠纷的最前线，而非法治的“最后防线”，严重消耗了司法资源，使本已超荷的审判任务变得更加沉重，办案质量也难以保证。而行政行为检察的事前监督，对行政机关及其工作人员的执法活动直接形成约束，可以预见建立行政行为检察监督制度将大幅度提升依法行政水平，减少行政违法现象和行政争议的出现和激化，切实为行政诉讼减负。另一方面，由于行政强制的混合执行模式，我国人民法院多年来承担了大量的非诉执行工作。以2013年为例，全国法院受理一审行政案件约12.3万件，而行政非诉执行却收案约17万件。(1)原本为了解除行政自我执行的弊病，却将法院拉入了无法自拔的执行困境。非诉执行案件的重担，令法院的改革踯躅难行，面对如何使法院回归专司审判职责轨道的疑问，《决定》要求“推动实行审判权和执行权相分离的体制改革试点”。笔者认为，在审执分离的改革中，检察机关可以延续以往对非诉行政执行案件的监督，转为对构建中的执行机关予以监督，同时也是对作为行政决定必然延伸的执行环节的监督，行政行为检察监督将发挥其独特作用。
其次，行政行为检察监督有助于畅通行政执法和司法的程序衔接。深化行政执法体制改革、建设法治政府的同时，也要着眼于全局，打通行政执法环节和司法程序的制度壁垒。应当说，行政行为检察监督以监督行政机关为宗旨，但是也产生了畅通行政执法与司法程序衔接的副产品。
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