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摘要：行政公益诉讼，又简称为行政公诉，是指公民认为行政主体行使职权的行为违法，侵害了公共利益或有侵害之虞时，虽与自己无直接利害关系，但为维护公益，而向特定机关提出起诉请求，并由特定机关依法向法院提起的行政诉讼。行政公益诉讼形式在我国目前还未被立法者所承认，但通过对西方法治国家行政公诉制度的考察和法理思考可知，在我国建立行政公益诉讼制度有理论之基础，现实之需要，也是国际上诉讼制度发展的必然趋势。
关键字：行政公益诉讼,诉的利益,直接利害关系,公共利益
最近一段时间，严正学诉椒区文化局不履行职责案，乔占祥诉铁道部春运期间票价上浮案等非常见案件相继出现，并在社会上产生了很大反响，同时也引起了法律界对有关公益诉讼的关注和讨论。鉴于我国还未建立行政公益诉讼制度，所以本文将从行政法学理论角度，通过对行政公益诉讼的国外考察和法理分析，对我国行政公益诉讼的具体内涵进行论述。
一、 政公益诉讼的外国考察
行政公益诉讼作为一新型诉讼形式，在西方法治国家已发展的相当成熟，只是各国理论界和实务界对之称呼不一，诸如民众诉讼、公民诉讼、以公法名义保护私权之诉等等，但内涵大体相当。通过对海外各发达法治国家行政公益诉讼制度的考察和比较，可以为我国建立这一制度提供先进经验，并同时证明在我国建立行政公益诉讼的可行性。
(一) 英国
行政公益诉讼在英国被称为“以公法名义保护私权之诉”，指检察总长在别人要求禁止令或宣告令或同时请求这两种救济时，为阻止某种违法而提起的诉讼。 按照英国法律规定，检察总长代表国王，有权阻止一切违法行为，包括侵害公共利益的违法行政行为。而且也可以依职权，为公共利益而主动请求对行政行为进行司法审查。但在实践中，检察总长却是只应请求人的请求而动。而且，检察总长一旦赋予请求人必要的起诉资格后，对公共利益就不再表现进一步的关注，实际上也就是退出了诉讼，而让案件像其他普通私人诉讼一样进行下去。在此过程中，检察总长只是把他的名字出借给请求人而已。
但英国这一诉讼制度的不足是：检察总长是否出借它的名字完全由他自己自由判断。上议院的判例已经设定，如果检察总长拒绝同意请求人，法院便不能对他行使自由裁量权提出质疑，也不能容许私人单纯以公众的一员的身份，既以自己的名义起诉。而检察总长判断时到底遵循什么规则却不得而知。
(二) 美国
“行政公益诉讼”是美国司法审查制度的重要组成部分。但美国作为典型的普通法系国家，并不将该类诉讼与其他普通诉讼相区别。也即，在美国所谓“行政公益诉讼”与其他普通诉讼一样受相同的法律调整，适用相同的诉讼程序。
美国《联邦行政程序法》第702条规定：“因行政行为而致使其法定权利受到不法侵害的人，或受到有关法律规定之行政行为的不利影响或损害，均有权诉诸司法审查”。 在美国的司法实践中，原告的资格经历了一个从“法定损害标准”到“双重损害标准”，最后到现在的“事实不利影响标准”的演变。即相对人只要其利益受到了所指控的行政行为的不利影响，他就具有了原告资格，而不管这种利益是否有特定法律的直接规定，也不管这种利益是人身利益、经济利益还是其他如审美的、娱乐的、环境的利益等。正如美国最高法院法官布卢南所说“如果原告证明他请求审查的行政行为在事实上对他造成了经济或其他损害，那他就有了原告资格。” 可见在美国，公民具有广泛的诉的利益。
(三) 法国
法国的行政诉讼可分为完全管辖之诉、越权之诉、解释之诉和处罚之诉，其中越权之诉是法国最重要也是最具特色的诉讼制度，性质上属于客观诉讼 .它是指当事人的利益由于行政机关的决定而受到侵害，请求行政法院审查该项决定的合法性并予以撤销的救济手段。 该诉讼的基础是为了纠正违法的行政行为，保障良好的社会秩序，公民提起越权之诉的条件是，必须与所起诉的行政决定有某种利益关系。这种利益包括物质和精神两种，只要申诉人认为自己的利益受到行政行为的侵害就可提起，并不要求与申诉个人利益有直接利害关系。 如果利益是集体的，或是公共利益时，其中的某一人可以提起，代表该利益的团体、组织也可提起。在实践中各种团体的作用尤为广泛和活跃，当他们的集体利益受到行政决定的直接影响时，一般以自己的名义提起越权之诉。另外，在法国越权之诉可以免去律师代理，事先无需缴纳诉讼费用。
(三)德国
设置公益代表人制度并由其参加诉讼，是德国行政公诉的一大特点。德国十分注意在行政诉讼中对公共利益的保护。因为德国学者认为，对于公共利益和私人利益不能用同一标准进行衡量。因此，为了保障公共利益，德国1960年颁布的《德国法院法》专门确立了公益代表人制度，即由联邦最高检察官作为联邦公益的代表人，州高等检察官和地方检察官分别作为州和地方的公益代表人并由他们以参加人的身份参与联邦最高行政法院、州高等行 政法院以及地方行政法院的行政诉讼，并享有上诉权和变更权。 作为公益代表人的检察官在性质上属于司法行政官，而且只受政府命令的约束。
(四) 日本
在日本，行政公益诉讼被称为民众诉讼。所谓民众诉讼是指国民请求纠正国家或者公共团体不符合法律规定的行为，并以选举人的资格或自己在法律上的利益无关的其他资格提起的诉讼。 日本民众诉讼的原告可以是纳税人，也可以是利益受到普遍影响的选举人或者其他公众之一，只有在“法律上有规定时，限于法律规定者，才能够提起”，可以准用抗告诉讼、当事人诉讼的程序。作为民众诉讼的典型事例，有根据《公职选举法》进行的选举诉讼和《地方自治法》所规定的居民诉讼等。日本行政法学者认为，民众诉讼的目的并不是为了保护国民个人的利益，而是为了保护客观上的法律秩序，使国民以选举人的身份通过诉讼手段制约国家机关或公共性权力机构行使职权的行为，监督行政法规的正确适用。因此，它具有客观诉讼的性质。日本实务中比较典型的民众诉讼形式有：选举无效诉讼、当选无效诉讼以及居民诉讼等。
通过以上对各法治国家行政公诉制度的考察可知，尽管海外公益诉讼的表现形式和称谓不尽一致，但却有许多共同特征：第一，各国对于公民、法人或其他组织基于维护公益的需要提起行政诉讼虽然作了种种限制性的规定，且宽泛不一，但是扩大参与行政过程的利害关系人的范围，其权益直接或间接受到行政行为影响的直接或间接相对人，甚至任何人，均可依法享有提起行政诉讼的权利，成为现代行政法发展的最重要的趋势之一。 第二，利害关系的不特定性。民众诉讼中，违法行政行为侵犯的对象是公共利益，对于普通民众诉讼往往只有不利影响，而无直接利益上的损失。允许在该相对人不愿、不敢或不便提起诉讼之时，普遍民众为了公共利益之维持而向法院提起民众诉讼。第三，可诉对象的双重性。民众诉讼中的“违法行政行为”，在国外并不仅仅指针对行政主体的具体行政行为，若是行政主体的抽象行政行为侵犯了公共利益，普通民众诉讼亦可对此抽象行政行为起诉。 第四，受案标准的严格性。民众诉讼必须依法律有特别的规定为前提，严格民众诉讼受案范围，以防止原告滥用诉权，影响行政行为的效率。
二、建立行政公益诉讼的现实必要性
在我国建立行政公益诉讼，不仅具有可行性，而且具有紧迫的现实必要性。具体来说，主要体现在三个方面：
第一，保护环境公益的需要。环境公益主要包括各种自然环境利益、人文环境利益、教书环境利益、消费环境利益等，该类公益受到侵害的事件已屡见不鲜。如教育环境方面，据中央电视台《今日说法》栏目2001年6月6日报道的严正学诉椒区文化局不履行职责案，某县文化局批准位于某小学对面的下属文化馆开设娱乐场所，且贴出大量带有色情内容影响少年儿童健康成长的广告画。该市居民阎正学先生，因看不惯这种明火执仗侵害未成年人合法权益的行为，要求文化局制止这种行为，遭到文化局的拒绝，遂于2000年12月12日向该县法院提起行政诉讼。法院以阎正学的孩子并不在该小学读书，利益没有受到实际影响为由，驳回起诉。关于市场环境利益的案件更是层出不穷，有不服电信局纵容电信企业乱收费不作为的，也有不服铁路主管部门、民航主管部门违法提高票价的等。这些争议有的提起行政诉讼，有的提起民事诉讼，结果几乎都是“无果而终”。其根本原因在于，我们没有可靠的公益诉讼制度。
第二，保护资源公共利益的需要。我国建立社会主义市场经济的一个重要目标是保持国民经济持续、快速、健康发展。但是在发展过程中，各地发生了不少掠夺性开发、杀鸡取卵式的开发行为，对水、土地、矿藏资源造成了极大破坏。例如，1997年山东省黄河河务管理部门应东平县斑鸠店镇政府和六个村的要求，决定把开凿于50年代的用于黄河汛期分洪的“小清河”淤平，以便增加耕地的数量。几十年以来，周围群众引小清河里的水灌溉土地，发展渔业和多种经营，环境也得到极大改善，可谓受益无穷，对该河有十分深厚的感情。群众多方寻求帮助，但苦于投诉无门。有关部门皆以该行为没有直接侵害个人利益为由，不予受理。几年过去了，该河已有70%以上的流域面积遭毁。如果有公益诉讼制度的存在，事关如此众多人民重大利益的事情，必定不会陷入像今天这样的被动局面。
第三，保护公共设施等公共财产利益的需要。有些行政机关的首长出于追求政绩的需要，不惜重金大搞“形象工程”、“政绩工程”，而对年久失修的桥梁、道路、历史文物不及时进行修缮维护，酿成一幕幕桥梁倒塌、道路废弃、历史文物毁灭的惨剧。某省一个乡政府下令毁掉花费了几代人心血和汗水才建成的、用于防风固沙的“三北防护林”，建设葡萄园，发展“高效农业”。要保护上述公共利益，没有一套行之有效的健全的法律制度，是不现实的。为此，应尽快建立公益诉讼制度。
三、行政公益诉讼之法理基础
任何一种制度的建立和发展都必须有其自身的理论基础作为支撑，否则它就会成为空中楼阁。那么行政公诉的法理基础又是什么呢?
(一)社会公共性权利的司法保护
社会公共性权利是公民权利的延伸。公民权利以及社会公共性权利受到尊重和保护的程度，是一国法治状况和人权发展水平的反映，正如学者所说，“行政诉讼制度本身就是民主政治在某一诉讼领域的具体反映。赋予什么样的人可以提起行政诉讼的权利，不仅仅是一个诉讼程序问题，更重要的是通过行政诉讼这一特定的诉讼制度体现一个国家对公民权利保护的程度。而从行政诉讼制度监督行政职权的依法行使这一特定角度来说，原告起诉资格的赋予就是其民主权利的一个表现。”
公民的各项权利，根本上是通过法律来确认和规范的，法律的制定和实施，实际上是法律使公民权利从应然权利，演变为法定权利，再发展成为现实权利的过程。因而公民权利的主要内容是法律权利，这是由公民权利的性质和法律的性质决定的，也是权利获得法律保障的必然要求。法律要保障公民权利，首先要为公民权利设立相应的权利制度，为保障公民权利提供制度根据，包括宪法和普通法律两个层面的根据。 同时，“形成中的权利”的司法救济是在没有相应的实体法规范的情形下进行的，此时正当利益享有者需要运用诉讼来判断其利益的有无，但应当承认其具有诉的利益。
不管如何，仅有制度根据没有制度保障是不够的，社会公共性权利必须以切实有效的诉讼手段为依托。就我国而言，“立法者往往局限于创制的层面，关注法律规范自身在逻辑结构上的完整性，而忽视从将来法律实施的前瞻性视角关注法律的可诉性问题。” 虽然我国宪法和法律对公民的社会公共性权利设置了初步的实体权利体系，但由于这些权利往往由多数人共同享有，因而公民个人一般不被认为具有直接的诉的利益，其原告资格不被认可。须知，无救济即无权利，权利受侵害者都应享有申请救济的资格;司法救济是保护公民的最后一道防线，任何一种法律权利要获得实在性，就必须赋予权利人获得司法上救济的权利。概言之，公民的基本权利，包括社会公共性权利，除了通过法律的普遍性实体赋予外，还要获得可诉性，这是行政公益诉讼确立的法理基础之一。
(二)私人力量对行政权的制约
依我国行政诉讼法法之规定，只有公民、法人或其他组织认为具体行政行为侵犯其自身合法权益时，方有提请司法审查的权利;而如果政府行为侵害了社会公共利益，因这种侵害与私人没有直接利害关系，则被排除在司法审查的范围之外。此种观念和制度之所以存在，其理论根据就在于：行政权本身就是为维护公益而设的，它的行使原则上不受司法审查。私人无权为公益提起诉讼，当法院认定公民个人与案件不存在直接利害关系，则不认可其具有诉的利益，也即不认可其原告资格。
按照这样的传统理论，公权的行使如侵害了公共利益，是由另一种公权来纠正，以公权控制公权。依此，行政权在其固有范围内运作，即使其行为危及或害及社会公益，只要没有直接损害私人利益，普通公民就无权干预，无权借助司法手段对之进行审查;而只能靠公权系统内部解决，即以分权和制衡的机制加以解决。这不由引起了笔者对该理论的思考：它完美吗?
首先，行政权无限扩张。任何国家，任何政府，都经常提出“小政府，大社会”，精简机构;中华人民共和国自建国以来就提出了精简的目标，建立廉洁政府、效率政府的目标;但不知精简了多少次，但精简过后，一段时间又恢复了，只不过换了别的名字罢了。为什么精简不下去?归根到底就在于这个基本理论，用公权来控制公权，它必然是要增设机构，增设授权，其结果是恶性循环，行政权呈现出无限扩张的趋势。
其次，从公务的廉洁性上说，按照现行法律，对国家机关有损公益的违法行为，公民可以向上级机关检举;对检举有功的公民，国家还可以给予奖励。人们期望这些行政机关上下左右之间互相监督和制衡，使任何一种违法行为都不可能逃脱。这在理论上是很好的，但有一个前提，这些国家机关是真正依法办事的，廉洁奉公，忠于正义。然而在事实上，政府机关及其公务员并不是超脱一切利害关系之外的，他们本身也组成了若干集团和阶层，互相之间也有形形色色的利益关系。不难看到，很多擅权渎职、贪赃枉法的官员在被查处之前，都受过上级表彰，罩着许多光环，这难道还不能引起人们的警醒?
总之，封闭的权力分立与制衡之设计一方面使得公权系统呈无限扩张的趋势，运作效率愈来愈低下，造成社会资源的极度浪费;另一方面也使得各种权力日益聚合为一个拥有自身利益的庞大系统，堵塞了公民管理国家事务、主张各种权益的途径，违背了人民主权的根本法理。
笔者作此种分析，当然不是主张权力制约的悲观主义或取消主义，也不是完全否定先哲们关于国家权力制约的理论和那些英明的主权者及杰出的政治家的伟大实践。这种认识的意旨在于，我们需要从权力和权利资源的整体配置和互动上进行深刻反省，运用公权以外的力量——私人力量，通过司法审查的手段，对行政权力进行制约。司法审查的精髓是什么呢?我们不应只看到这是法院通过司法程序来审查行政行为，实质上其意义在于动用私权的力量来制约行政权之行使，来保护各种私益和公益。
(三)诉的利益观之更新与公益救济
在“无利益即无诉权”的原则下，一般认为，作为诉权要件的“诉的利益”是法院进行裁判的前提。传统理论上，诉的利益是指当一人之权益受到侵害或与他人存在纠纷时，需要借助诉讼程序予以救济的必要性。 诉的利益与原告资格直接相联系，因此，笔者以为，要研究诉讼资格扩大的问题，其认识基础应在于诉的利益观之更新。
在大量的公害性案件涌现之前，权益之纠纷主要发生于平等主体之间，按照传统的“法律权利观”，是否具有诉的利益是容易识别的。而随着新型纠纷(环境诉讼、公害诉讼、消费者诉讼等)的出现，往往无从将这些纠纷的事实纳入现行法律所承认的权利体制或框架之中，然而，事实上又必须对这些纠纷予以解决。因为其权利义务的内容及权利主体的外延未必清楚，若依传统的诉的利益的观念和标准进行审查，可能会不承认其具有诉的利益。因此，基于增加国民接近法院或使用诉讼的机会或途径，扩大诉讼手段解决纷争和保护权益的功能，以及实现判决形成政策的机能，应当是尽量扩大诉的利益的范围，对于诉的利益的衡量，不仅应从其消极功能，也应从其积极功能的角度来进行。显然的，在行政诉讼中对利害关系作简单化、线条化的理解和把握，在现代社会已经不合时宜。细思之下，认为政府的公权力行为与公民个人毫无利害关系，难免显得绝对。
四、行政公益诉讼之内涵
行政公益诉讼是一种新型的诉讼制度，我国在建立该制度的过程中应该而且必须要借鉴外国的经验，但借鉴不等于照搬。我国的行政公诉制度应该与我国的国情以及整个行政诉讼制度相适应，具有中国特色。在我国，行政公益诉讼应具有其独特的具体内涵。
公益诉讼是相对于私益诉讼而言的。诉讼早在古罗马时代就被分为私益诉讼和公益诉讼两种。顾名思义，私益诉讼就是因侵害私人利益而引发的诉讼(这里的私人包括自然人、法人和其他组织)，公益诉讼则是指允许直接利害关系人以外的公民或组织，根据法律的授权，对违反法律侵犯国家利益和社会公共利益的行为，向法院起诉，并由法院追究违法者责任的诉讼。比较私益诉讼，公益诉讼有以下两个主要特征：第一，公益诉讼的直接目的是主持社会正义，实现社会公平，以维护国家利益和社会公共利益。第二，公益诉讼的起诉人可以是与案件无直接利害关系的人。按照违法行为违反的法律部门不同，公益诉讼又可分为：刑事(公益)诉讼和行政公益诉讼。 而狭义的公益诉讼则仅指行政公益诉讼。
何谓“行政公益诉讼”，学者们的阐释大同小异。我认为，在我国，行政公益诉讼(又简称为行政公诉)，是指公民认为行政主体行使职权的行为违法，侵害了公共利益或有侵害之虞时，虽与自己无直接利害关系，但为维护公益，而向特定机关提出起诉请求，并由特定机关依法向法院提起的行政诉讼。这是我国应建立之行政公诉的应有之义。对此含义，我们主要应从以下几个方面进行把握：
(一)行政公益诉讼的对象范围包括在普通行政诉讼的受案范围之内，应属于“法律、法规规定可以起诉的其他案件”一类。
行政公益诉讼作为行政诉讼的种概念，其诉讼理念和价值与其他行政诉讼并无二致，这也就决定了他所针对的对象行政行为不能超过《行政诉讼法》中规定的受案范围。以行政主体以外的个人或组织为被告而提起的诉讼，即使客观上维护了公共利益也不能称为公益诉讼。因为其诉讼目的不是公益而是私益，这也是公益诉讼和私益诉讼的本质区别。在当今司法实践中，随着控权意识和公民权利保障意识的不断加强，所有行政主体行使职权的行为，除了法律明确规定不可诉的以外，只要侵害了公民个人的合法权益，一般都可被依法起诉。而行政公益诉讼则将把侵害公共利益的行为纳入司法审查的范围之下。也就是达到这样一种情形，只要不是法律明文排除的，所有侵害合法权益的不法行政行为都将具有被司法审查的可能性。
应当特别指出的是，笔者认为，在行政公益诉讼中，对于《行政诉讼法》专门规定的不予受理的“抽象行政行为”应当作严格解释。可以理解，抽象行政行为与公共利益之间存在着特殊的联系。因为抽象行政行为的性质决定了只要其一旦违反法律(宪法或法律)或正当程序，就将必然损害公共利益。但我国的立法者却“依据国情”通过立法将该类行政行为排除在司法审查之外，而交由国家权力机关或上级行政机关对其进行审查或监督。这有其合理的一面，但随着民主化和法治化趋势的不断加强，相信抽象行政行为终将会接受司法的制约而具有可诉性，这也是国际上诉讼制度发展的必然规律，并以为西方法治国家的诉讼制度演变的过程所证实。所谓对其进行严格解释，即“抽象行政行为”的行为主体必须是国务院及其各部或直属机构，各级人民政府，或省级政府各部门行政机关;其表现形式必须是行政法规，部门规章，政府规章或自治条例。因此，只要不符合以上两条件的具有普遍约束力的规范性文件便不属于法律规定的不予受理的“抽象行政行为”。
另外，“国防、外交等国家行为”应作宽泛理解为宏观行政正行为，包括国防、外交、货币、财政及其他重大秩序维护的行政行为。因为司法权能的直接调控范围主要在于微观行政方面，而难以直接评判和裁判宏观行政行为。正是通过对微观行政行为的司法审查，贯彻和执行国家决策和行政战略，从而以司法道义力量来确保合法行政行为权威并保障人权。
(二)被诉行政行为违法，并侵害了公共利益或有侵害之危险。
首先，行政公益诉讼的原告只要认为公共利益受到或将要受到行政主体行政行为的侵害即可提起诉讼，而至于公众利益实际上是否受到侵害或有侵害之危险，则由法院通过审理进行判定。
其次，违法行政行为包括作为和不作为。不作为的违法行政行政行为一般是指具有法定职责的行政主体，在其职责范围内，对侵害公共利益的违法行为置之不理，或放纵该行为。例如，污染企业排放严重超标污水，而环保局置之不管。不作为行政行为是侵害社会公益行政行为的一重要表现形式。在实践中，可能出现不作为行政机关互相推委的情况，即两个或两个以上的行政机关对某一违法行为都具有管理职责，但都不实施制止行为，而是互相推托。造成这种现象的主要原因是行政机关在职责设定范围上的交叉重合和“小集体”的利益观念。笔者认为，在这种情况下，原告可选择任何一个、几个或所有负有职责的行政机关作为被告而提起诉讼。
再次，违法包括违反实体法和程序法。实体法指广义的法律，包括宪法、法律、法规、规章、自治条例、单行条例以及其他各类规范行为件。“程序的违法”是指行政主体实施行政行为的程序违反了行政程序法或特定法律关于特定行政行为的程序规定。行政程序的合法性审查是保证行政公正、公平和防止幕后交易的重要手段。
最后，违法行政行为损害了公共利益或者有损害公共利益之危险。所谓公共利益，是指不特定的多数人所共同享有的利益。特定的多数人的利益，如某一家庭的家庭成员，某一企业的全体员工所共同享有的利益不称其为公共利益。在当今文明法治社会，公共利益不仅指物质利益，还涵括人身利益、环境利益、消费利益甚至审美利益等。
就行政公益诉讼的特点而言，它是指被诉行政行为侵害了或危及到社会性的公共利益，而并非直接损害公民私人的利益。在私人利益直接受损害的情形下，只需诉诸传统的诉讼手段即可处理。当然，请求救济的公共利益在受到侵害的同时，某些私人利益也可能同时受到损害，但行政公益诉讼的主要目的乃在于维护社会公益，其诉讼基础并不在于某种私人利益受到侵害或危险，而在于希望保护因行政主体违法行为而受到损害的社会公益;而且，即便受到侵害或威胁的公共利益中包含有原告私人的直接利益，法律一般也不排除他选择通过公益诉讼程序一并获得救济，其原因大多是基于下述的利益衡量，“私人检察总长的起诉资格能够发挥效果，必须真正有人具有动力进行诉讼，反对行政机关违反公共利益的不法行为。这类人只能是自己对案件也有起诉资格的人。由于起诉资格和原告所受的损失大小无关，因此在私人代表公共利益提起诉讼的时候，往往是原告个人
的利益较小，而公共的利益较大。“
行政公益诉讼的功能具有明显的预防性质， 即对公益的损害不需要现实的发生，社会公众利益虽没有受到现实侵害，但只要根据一般理性人的判断，某行政行为在经过一定时间或某条件成就后，就将给社会公益造成实际损害的，受害人就可对该不法行为提起公益诉讼。之所以这样规定是因为，公共利益一般关系到多数人的利益，一旦造成实际损害，其损失将难以或很难弥补。因而，为最大限度的保护公益，应允许原告人在公益有受侵害之危险但尚未实际发生时对侵害行政行为提起诉讼。
(三)不以诉讼“发起人”即公民与被诉行政行为有直接利害关系为要件。公民为维护公益，可以就无关自己权利及法律上利益的事项，对行政主体的行为“发起”行政公诉。
根据传统的“诉的利益”理论，原告起诉只能就与自己权利或法律上利益有直接关系为限。“原告资格问题的核心是，请求救济的当事人所主张的事项是否是有关个人利益的争执，以使人相信导致起诉的实际损害是法院所应当解决的，因为法院主要是为了解决这些棘手的问题而存在的”。 但在现实中，仅仅依靠直接利害关系人来解决社会所面临的个人利益的自我保护问题有时是不充分的，特别是在社会公共利益遭受侵害的情况下，与行政行为有直接利害关系的人往往是行为的受益者。例如，某违章建筑经主管行政机关批准后的兴建。直接利害关系认识违章建筑的所有人，而他显然是该行政行为(批准)的受益者。受益者对致使其受益的行政行为起诉的积极性能有多大呢?而且，在某一特定问题上，有直接利害关系的人并不一定代表全社会的利益。所以，为了维护社会公益，支持无力主张权利的弱者提起诉讼，应允许与自己无直接法律利害关系的公民，可就违法行政行为而发起诉讼。
笔者认为，行政公益诉讼中，公共利益的直接侵害主体可分为两类：一类是行政主体，此种情况下行政主体的侵害行为一般表现为作为。如物价局非法提高某种商品物价的行为，直接侵害主体是物价局。另一类是非行政主体，包括自然人、法人和其他性质的组织。比如，某企业排放超标污水，当地环保局却置之不理，以致大片农田受损，地下水变质。公益的直接侵害主体是污染企业，但该企业的侵害行为却以环保局的非法批准行为或不履行监督职责为前提。这里的行政主体是公益侵害行为的间接主体，其不法行为表现为作为和不作为两种形式。做出此种分类的意义在于：
首先，有无“直接利害关系”应是指普通公民相对于行政主体的违法行为而言，而非相对于公共利益的直接侵害主体。因为两者有时并不一致。例如上述所举案件中，遭受损失的农民相对于环保局的不作为而言不具有直接利害关系，但其相对于直接侵害主体——污染企业却是直接利害关系人。
其次，在公共利益的直接侵害主体为行政主体时，无直接利害关系的公民只能发起行政公诉，而不能以自己的名义提起诉讼。当公益的直接侵害主体是非行政主体时，又有两种情况：一是虽相对于行政行为无直接利害关系，但与直接侵害行为有直接利害关系的公民可选择直接以直接侵害主体为被告向法院提起诉讼，此时的诉讼虽在效果上保护了公共利益，但因诉讼目的非公益而不是真正的行政公益诉讼。但该种情况下违法行为的行政主体可与直接侵害行为主体一起，成为案件的共同被告。二是普通公民对行政主体(间接侵害主体)的不法行政行为发起行政公益诉讼。也就是说，与直接公益侵害行为有直接利害关系的公民有行政公益诉讼和其他诉讼两种选择。一般说来，当只有侵害之危险或者侵害比较微小时，他们会选择前者;当侵害已经发生或侵害比较严重时，则大多选择后者。
(四)行政公益诉讼的“启动权”由公民享有，而特定机关享有起诉权，具有原告资格。所谓“启动权”，是指公民针对侵害公共利益的行政行为，不能直接向法院起诉，而只能向特定机关“告发”，由特定机关依法决定是否起诉。
那么为什么不赋予普通公民行政公益诉讼的原告资格呢?这涉及到法律价值的衡量问题。在法律水平(包括法律制度、法律体系、法律文化以及公民的法律素质和意识等)较高的情况下，普通公民享有起诉权，确实有利于在广泛范围内更高效率的保障公民权益，制约政府全力，而不必担心引起滥诉。就象施瓦茨反驳滥诉说时说的那样：“只有疯子才会认为法院运用司法审查权是因为行政诉讼具有无穷的乐趣。……司法审查费钱费时，很少有人为了审查而要求审查的，也很少有人纯粹为了使政府遭受不必要的折腾而要求审查”。“个人对政府的失职和侵权行为的普遍熟视无睹，担心败诉，甚至胜诉也要花巨额诉讼费;法院的裁量权;这些现在是，毫无疑问，将来也仍会对政府官员的有效保护，使他们免受太多和不公正的审查。” 但在法律水平较差的情况下，则很可能出现滥诉，降低行政效率。我们不是美国，两千多年的封建传统，较低的经济发展水平，整个法律体制的不完善，以及公民法律素质和意识的相对欠缺，决定我们不能照搬美国的制度。即使他们是先进的，但由于不能与我国当今的法律整体水平相适应，现在还只能作为我们的一个目标，经过全体国民的努力去实现。急功近利，适得其反。正如英国行政法著名学者韦德所说：“它(行政公益诉讼)设定了控制这样的情形的措施，在那种情形下，要不然的话，公众中任何数量的成员都试图提起无以协调的诉讼，结果会导致普遍的会乱，从根本上说，它是一种调控的集团诉讼，检查总长愿意协调的所用人都能获得”。 因此，依我国现状，为了诉讼经济和防止滥诉，应将行政公益诉讼的起诉权交由具有专门知识的特定机关。
享有行政公诉起诉权的特定机关主要指检察机关，其以公益代表人的身份为维护公益而提起公诉;但在某些情况下，允许公益性社会团体或自治性组织对行政机关侵害社会公益的行为提起诉讼。根据宪法规定，人民检察院是国家的法律监督机关，有权对一切违反法律的行为进行监督。从检察院的实际功能也可看出，其主要职能保护国家和公共利益。因此，检察机关享有行政公诉的起诉权符合宪法规定，并充分了检察机关的应有职能。另一方面，现实生活中，某些社会团体的成员在社会上往往处于弱者的地位，如消费者，残疾人等，他们的利益由于自身的弱势而只能依赖其所属团体的维护。该类团体或组织的主要作用就是维护其成员利益，并且在工作过程中积累了大量经验，因此可以达到更好的维护公益而又防止滥诉的目的。此外，行业协会对行政机关明显损害该行业职业人员的利益的行为也可以直接向法院提起行政公诉。
检察机关是否提起行政公诉的决定，必须依照法律规定做出。韦德在评论英国“行政公益诉讼”制度时这样说道，“以公法名义保护私权的诉讼像特别救济一样是一种有用的设计，借此使普通公民也能获取公法程序的特惠，不仅对他本人而且也对公共利益有用。……然而事情远不合逻辑。实际上检查总长本人决定了原告的起诉资格，但这是一个应通过众所周知的法律规则来裁断的事情，而不能靠政府的某个大臣不公开的司法习惯做法决定。”因此，行政公益诉讼必须以法律有特别规定为前提，明确规定行政公诉的原告资格、受案范围和受理条件，防止特定机关滥用诉权，影响行政行为的效率。笔者建议，立法者应首先制定专门的《行政公益诉讼法》单行法律，以做到有法可依。检察机关必须依照法律和法定程序对公民的起诉请求进行审查，而不能专断独行。其审查范围主要包括行政主体的行政行为是否违法，社会公益是否遭受了行政行为的侵害或有侵害之危险，以及是否超过一般行政诉讼的范围等。检察机关对以上事项只进行初步审查，以衡量判断是否达到诉的标准。经审查后，拒绝起诉请求的，应书面通知请求人，并告知理由。被拒绝请求人不服可以向上以及检察机关复议一次。检察机关决定起诉后，并不当然导致诉讼开始。与其他诉讼一样，由法院最终决定受理与否。起诉一旦受理，检察机关便与普通行政诉讼的原告一样，享有相同的诉讼权利，履行相同的诉讼义务。同时为了行政效率考虑，即使是检察机关提起的公诉，仍应贯彻“诉讼不停止执行”的原则。
检察机关一般是应“告发人”公民的请求而提起行政公益诉讼，那其是否可以直接依职权而主动向法院提起诉讼呢?笔者认为答案是肯定的。因为由于中国传统的明哲保身的处世哲学，以及现实中与政府打官司“赢了官司，输了一辈子”的不合理现状，公民在面对行政机关侵害社会公共利益的作为或不作为时往往敢怒不敢言，或是出于“多一事不如少一事”的考虑，无人问津，更不会发起行政公诉。因此，当检察机关认为某行政行为侵害或可能社会公益时，可依法主动向法院提起行政公益诉讼。但此项职权的行使，必须受到法律的严格限制，以免造成司法权对行政权的过分干预，而降低行政效率。另外，为鼓励公民与不法行政行为做斗争，维护公益，对于原告胜诉的行政公诉的“告发人”应给与适当的物质奖励。
五、结语
行政公益诉讼作为行政诉讼的中概念，有关其诉讼管辖，被告资格，举证规则，审判程序和原则等都适用与其他普通行政诉讼相同的法律规定。
行政公益诉讼在我国目前还只停留在理论层面，对普通公民来说还是一种陌生的行政诉讼形式，行政法学界也未对其表现出足够的应有重视和进行深入的研究，这也从一个侧面反映出我国的公民权利保障和公共利益保护意识还有待加强。但是，没有行政公益诉讼的诉讼制度是不完整的，没有行政公益诉讼制度，国家和社会公共利益就不能得到彻底和有效的保障。因此，当前在我国建立行政公益诉讼制度具有紧迫的必要性和可行性，而且建立行政公益诉讼制度，这也是国际上诉讼制度发展的必然趋势。
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