摘要:“一提一补”农业水价模式作为河北省地下水超采综合治理中农业水价机制创新的一种模式，研究其模式的内涵与存在的问题对于进一步推广该模式具有现实意义。结合已有文献，在与水利部门、村干部和农户访谈基础上，深入剖析了“一提一补”农业水价模式的内涵，总结了河北省地下水超采区“一提一补”农业水价政策试点工作的进展和初步成效，重点分析“一提一补”农业水价模式推行过程中面临的困境，并基于此提出切实可行的对策建议，为地下水超采区“一提一补”农业水价模式的进一步推广提供借鉴。
关键词:地下水超采区;水资源管理;农业水价;“一提一补”;浮动水权;河北省
华北平原地下水超采区严峻的农业用水供需矛盾促进了农业水价模式的创新，起源于河北省的“一提一补”农业水价模式即为农业水价模式创新的早期实践，为进一步深入研究新模式的成效和存在的问题提供了实践基础。20世纪80年代以来，地下水使用量迅速增加，华北平原已成为世界上最大的地下水降落漏斗区，91%的区域位于地下水超采区，累计超采1500亿m3。河北省地下水超采区面积占华北平原超采区面积的90%以上，其中54%属于严重超采区域。为此，2014年河北省被确立为第一个国家级地下水超采区综合治理试点。农业灌溉作为河北省最大的地下水使用部门，亟须节水以缓解地下水超采压力。在地下水超采综合治理中，将水价综合改革作为利用市场机制推动地下水超采治理的重要途径，其核心内容就是推进农业水价模式的创新。早在2005年已经被水利部列为节水型社会试点的衡水市桃城区，其“一提一补”农业水价模式正是这种创新的早期实践，并成为国家农业水价综合改革中精准补贴和节水奖励措施的政策源头。
尽管“一提一补”农业水价模式在试点前期取得了预期成效，但在推广过程中却面临多重困难。“一提一补”农业水价模式旨在解决通过提高水价减少灌溉用水量的同时又不增加农民负担的矛盾，且其与地下水计量特征相结合，初步实现了“以电折水”。Wang等[1-2]认为，“一提一补”农业水价模式能节水20%左右，且不会对作物产量和农户收入产生负面影响，对实现华北地下水超采区“节水保粮增收”具有重大的现实意义。也有研究并不看好“一提一补”农业水价模式在地下水超采治理中的前景，认为由于低水价弹性、高执行成本和农户收入多元化，农户很可能对水费支出不敏感[3-5]，甚至目前的补贴政策会衍生出“超用补贴”的风险[6-7]。在实践中，目前“一提一补”农业水价模式仍处于推广试点阶段，河北省仅在衡水(全部11县区)、沧州(河间市)和邢台(新河县)的13个县区进行试点，且推广进程缓慢，并非像“超用加价”模式那样成为农业水价改革的主流。理论上，面对井灌区严峻的缺水形式，“一提一补”农业水价模式的提价特性和事后补贴机制很可能在制约农户用水需求上有发挥作用的空间;实践中，推广过程的困难和挑战使人们重新思考“一提一补”农业水价模式试点实施15年来，在机制设计和执行环节上存在的障碍、问题，以及是否存在有效的应对方案。
针对以上问题，基于前期农户调研基础(分别于2009年和2012年对桃城区20个村庄，包括10个试点村和10个非试点村的村干部和80户农户跟踪调查)[1]，于2018年4月和9月在河北省水利厅开展相关情况座谈后，先后在衡水市A、G和J3个县进行了实地调研，与当地水利和农业部门进行了交流，并且到部分试点村对村干部和农户进行访谈，重点调研了地下水超采区实行“一提一补”农业水价政策试点工作的实施进展情况，深入分析了目前存在的主要问题及其成因，期望在此基础上提出精准的对策建议。
1制度模式及实施
1.1制度模式
“一提一补”农业水价模式(图1)，是指农业灌溉用水在现行农业水价基础上进行提价，县农民用水合作组织(受县水务局领导)安排适当水价改革资金，与收缴的提价水费(超过现行农业水价标准的部分)一同按亩返还补助用水户。该模式预先提高水价(加价)，增加灌溉用水成本;为了鼓励节水和进行水价改革，再将提(加)价的水费，按照灌溉面积(当年井灌面积)平均返还给用水户，平均给予用水户财政补贴。图1“一提一补”农业水价模式
“一提一补”农业水价模式的节水创新机制主要体现在提价返还上，其蕴含了一种天然的水权划分和水权交易机制。虽然不强调水权，但其形成了贴近地方实际的浮动制水权。暂且不考虑政府补贴，再刨除改革前就有的电费和管理费用，全体村民在“一提一补”农业水价模式下形成一个通过提价重分配的零和博弈，全村的亩均用水量成为该村隐形的浮动制水权量(该水权量根据该村每年的实际情况灵活变化)，亩均用水量超过该水权量的农户会比提价前多交水费，而多交的水费将自动通过事后补贴机制分配给亩均用水量低于全村平均水平的农户作为节水奖励，而且用水量越低，其得到的奖励相应越高。从水权市场角度看，在以上过程中亩均用水量较高的农户通过提价部分向用水量低的农户购买水权，水权交易在提补机制中自然完成。另外“一提一补”农业水价模式是基于社区内农户间用水竞争的底层逻辑设计，如果农户间相互竞争节水，那么这个浮动水权量就会越来越低，改革的效果就更好。“一提一补”农业水价模式也自然形成一种分类加价机制，即在水资源更稀缺地区的加价水平更高。在水资源相对稀缺的区域因地下水位较低而抽取单方水的用电量相对较高，单方水灌溉成本相对较高。这样，最终的地下水灌溉水价(主要由电费构成)也自然形成一种根据地区水资源稀缺度变化的分类水价。“一提一补”农业水价模式以用电量为加价标准，在每度电加价水平相同的情况下，在水资源相对稀缺地区每方水的加价水平自然更高，即加价激励效果更明显，符合水价改革精神。另外，浮动制水权和分类水价分别根据村亩均用水量和地下水位而连续变动，在“一提一补”机制下实现了最大程度的灵活性。
与“一提一补”农业水价模式相关的“超用补贴”悖论与模式本身的节水机制并不矛盾，而是外生的政府补贴所导致的负效应，完全可控。政府在推广“一提一补”农业水价模式中加入政府补贴资金的初衷是在提价水平有限的情况下尽量增加农户返还收益，使真正被“罚款”的农户相对较少，从而减少推广阻力。增加外来补贴资金一方面会增加节水奖励的正向激励机制(节水农户可以得到更多补贴)，另一方面也减弱了惩罚浪费的负向激励机制(浪费水农户的损失减少，甚至可能得到较少的奖励)。负向激励机制的减弱导致了“超用补贴”悖论。现有研究主要体现在以下两方面:①从村内部农户层面看，假设政府补贴水平是提价水平的50%，可以推断出用水农户的亩均灌溉用水量等于全村平均水平的1.5倍时达到盈亏平衡，即全村亩均用水量的1.5倍成为真正的浮动水权量，提高了节水门槛，使原来部分超过全村亩均用水量的农户通过补贴反而盈利，形成鼓励适度多用水的激励机制[6]。②从整村层面看，用水多的村(表现为用电量大)补贴相对多，而节水力度大的村补贴相对较少(排除灌溉面积和机井深度差异，亩均用水量较高的村确实得到了较多的补贴)，导致不同村之间的不公平[5]。“一提一补”农业水价模式的精髓在于提价重分配对农户的补贴，而非政府补贴部分。以上两种“超用补贴”质疑都源于政府补贴部分的不合理设置，如果调整政府补贴方式，切断政府补贴与用电量(或用水量)的直接联系，而把政府补贴更直接地与农户收入相联系，则由政府补贴导致的节水负向激励机制就可避免。如目前有研究所提倡的“一提一返一补”模式[4]，就提倡国家财政补贴与提价水费分开使用，提价水费按原来的方法返还，补贴只向低于亩均用水量的用水户发放。当然，这个模式中的“一补”也直接与用水量挂钩，形成另一层面的节水激励。这里的“一补”更应瞄准农户收入目标，实行更普惠的补贴措施(如按灌溉面积或人口统一发放)，这样才更符合“一提一补”农业水价模式的初衷。总之，调整后的“一提一补”农业水价模式，应区分提价返还和政府补贴的功能，提价返还是建立节水价格激励，政府补贴保障农户收入，最终促使“一提一补”农业水价模式的顺利推广。
1.2实施途径
河北省对“一提一补”农业水价模式的推广是相对自由的，只制定了大体的方向，主要鼓励各区县自主选择和探索。2014年地下水超采综合治理试点开始时，允许试点区县(市、区)结合实际，自主选择桃城区“一提一补”农业水价模式，张北县总量控制、水权交易模式或成安县定额管理、超定额征收模式，也可积极探索、创新多种形式的农业节水模式。各级财政可根据当地实际适当安排资金支持农业节水机制创新。2016年开始细化要求，建议在现行水费基础上，农业用水加收0.2元/m3，作为节水调节资金;政府对农业用水补助0.1元/m3。节水调节资金和政府补助资金，一部分作为精准补贴资金，以行政村为单元，按灌溉面积平均返还给用水户;另一部分用于节水奖励资金，具体比例由试点县(市、区)自主确定。农业水费由县、乡、村农民用水合作组织负责收缴。2017年以来逐渐明确了水权内的节水调节资金和政府补助资金，按亩返还给用水户;超过水权的节水调节资金和政府补助资金统筹使用。
各区县根据省厅精神，自主试点实施“一提一补”农业水价模式，同时在部分环节进行创新。期初各试点县复制桃城区模式，提价是按照用电量核算的;后来有部分县做出调整，实施“一征一保一奖”模式，即在不改变提价返还基本模式的前提下(“一征”)，以人口为基数分配提价资金，以保证全体村民平等的水资源权益(“一保”)，同时根据推进情况政府进行财政再奖励(“一奖”)[7]。除了“一提一补”农业水价模式本身，各区县还制定了相应的配套措施来辅助水价改革。具体包括借鉴“超用加价”模式，核定水权量、灌溉定额和灌溉限额，作为补贴和征收水资源税标准;从硬件和软件上完善用水协会建设，保障改革推进主体;设置村级奖励资金用以激励村干部积极推进改革;采用PPP模式，安装计量设施，以便于缓解财政压力和用电数据传输。
在村里执行“一提一补”农业水价模式的标准和补贴资金发放流程基本与县里规定相符合，但收费的细节和流程并非理想的模式。农户先通过电卡充值交电费，再由用水协会单独收取提价水费。用水协会或村干部不可能在每次浇水后都收取提价水费，有的村每年灌溉结束后统一收取，但由于农户较多且有抵触情绪，征收工作困难。部分村则先由村委会垫付，到“一提一补”结算时再扣除为农户垫付的水费。这种情况，在“一提一补”中受益的农户愿意，但因用水量多受损的农户不愿意。特别是县水务局为了推广“一提一补”农业水价模式，给村里奖励政策后，村干部宁愿先垫付提价水费，也要促成该项目的推行，然后用奖励资金弥补亏空。这样，表面上是执行了“一提一补”农业水价模式，但对农户而言并没有体验到加价的过程，最后最多算是一种补贴，“一提一补”农业水价模式的精髓并没有被应用。
1.3实施成效
对于“一提一补”农业水价模式的研究主要集中于桃城区，且定性研究逐渐扩展到定量研究。起初，研究主要论述了“一提一补”农业水价模式的起源、演变历程和模式解读[8-9]，随着研究的深入和数据的可获得性，近年来出现了一批实证研究(表1)，而且从案例的统计描述[7，10-11]逐步提升至更细致、严谨的基于规范抽样和计量模型的实证分析[1-2，12]。目前，仅有文献[1-2]分别对“一提一补”农业水价模式进行过大规模农户调查，并做出了比较全面的实证研究(对用水量、单产、种植结构及农户收入的影响)，研究结果表明真正实施“一提一补”农业水价模式能够节水20%左右，同时不会对作物产量和农户收入产生负面影响。
尽管实证研究证明了“一提一补”农业水价模式的有效性，但也指出有限的提价和补贴水平，使农户对该模式的敏感度降低，节水效果也在减弱。调研显示，部分农户最近几年用水量减少，主要是因为水资源稀缺和政府宣传使农户节水意识更强烈，以及节水技术的改进，并非农户在意奖励补贴资金。在访谈中，很多农户对奖励补贴资金的核算过程并不清楚，也就无法进行节水收益损失权衡。从实际的试点范围来看，“一提一补”农业水价模式在大范围推广后呈萎缩趋势。如A县2016年推行，该县共有8个乡(230个村)，每个乡至少推荐一个村，在每个村全面铺开，共有33个村实施;到2017年，只有3个村还在艰难推行。基于2016—2018年该县“一提一补”资金发放表来看，真正参与的村庄数量急剧下降，覆盖面积、补贴金额和受益农户也相应萎缩。
2推广中面临的困境
尽管各级政府强调在“一提一补”农业水价模式推广过程中，存在着村干部理解不透以及畏难情绪，部分农户不配合、不理解等因素。然而，根本的问题还在于制度本身的设计缺陷，使其不容易让参与者充分理解和执行，从而在执行过程中偏离政策初衷。具体地，至少存在以下五方面问题。
2.1与现行的水权制度的不相容导致资源浪费
目前，农业水价改革的主流是“超用加价”模式，在该模式的影响下，实行“一提一补”农业水价模式的地区也进行了水权量、用水定额和用水限额的划定，并且给农户颁发了水权证。作为“一提一补”农业水价模式的发源地，衡水市倾向于优先推广这种水价政策。同时，各县区又希望“顺应”水价改革主流，也建立了上述的用水权限体系。但是，在“一提一补”农业水价模式地区，水权证和水权量没有实际作用，因为“一提一补”农业水价模式设计初始就不涉及外生水权量，同时有自己的补贴逻辑，其精髓在于“浮动水权、提补分离、价格激励”，不能兼容外生的“超额加价”。两种制度的不相容，使政府制定出的水权量只是一个数字，没有应用空间。用水定额和用水限额在这里只能作为取消农户补贴和征收水资源税的依据。然而，为了地方稳定和顺利推进“一提一补”农业水价模式，即便超过了用水定额和限额，政府还是给了补贴;而按照超过灌溉限额征收水资源税，经税务部门测算，因税额太少，收税成本太高，也没有真正征收过。
另外，水利部门在“一提一补”农业水价模式影响下，要求安装水表，希望能够精确计量用水量。但是水表运行不畅(电表、水表两张卡，电路串联，水表卡壳，水泵无法抽水)，农户会把水表的电线剪断，只用电表，投资安装的水表没有发挥作用，参与PPP的公司也损失较大。调研发现水表破坏率非常高(各村均超过78%)，有的水表和设备被偷走。对于农户而言，安装水表是一种麻烦，没有激励政策去主动维护。对于水资源管理部门而言，即使测出水量，也仅仅用于超灌溉定额和限额的少数情况。因为“一提一补”农业水价模式主要是基于用电量计量的，没有必要算出用水量。另外，测算用水量可以有更经济的方法，即基于每口井的水电折算系数(如G县全县平均水电折算系数为2.84m3/度)，可以把电量折成水量。水利部门安装智能水表的另一个考虑是数据传输，基于水电折算系数的用电数据传输也可以达到相应的效果，而且会节省一大笔投资。
2.2执行程序不合理导致激励机制扭曲
目前，“一提一补”农业水价模式在“补”的程序很畅通，主要问题在“提”的程序。农户在灌溉过程中，先用电卡刷电费，然后村里和电力部门核实每户的用电量，再根据用电量向每户收取提价水费。仅收水费，就要花费村干部将近两个月的时间，而且提水价作为一种预惩罚性的措施，很受农民排斥，村干部考虑干群关系，有畏难情绪很正常。这种因制度设计而导致的执行偏离，没有使农户在浇水过程中切实感受水价的提高，进而扭曲了“一提一补”农业水价模式原本的激励机制，不能真正节水。另外，调研中也发现很多小农户在结算中不去用水协会签字的原因是领到的补贴太少，这一方面是由于其本身土地规模小，另一方面也是由于提价和补贴的力度较低，激励效果有限。
2.3对具有先天节水动机规模用水户参与的社区，“一提一补”农业水价模式并非最优的收费模式
随着农业现代化建设高质量发展，一批新型农业经营主体(包括家庭农场、专业大户、专业合作社和农业公司)逐渐涌现。这些新型农业经营主体的共同特点是规模化经营(在河北省规模最小的家庭农场经营规模必须大于等于50亩)，在灌溉上势必成为规模用水户(根据用水规模可进一步区分用水大户和中等用水户)。这些规模用水户通常采用较为先进的节水技术，与传统农户相对粗放的较小规模用水量形成对比。由于灌溉成本对于规模用水户而言较大，其通常采用尽可能节约水和劳动力的灌溉技术;而且由于量水设施的投资占总投入比例较小、使用率高，量水设施的完备率也较高。然而，规模用水户参与“一提一补”农业水价模式既有损传统小农户收益，也不利于其自身节水潜力最大程度的发挥。一方面，“一提一补”农业水价模式是基于社区群体博弈逻辑提出的，其参与者至少要有两个主体，参与者在节水竞赛中共同降低浮动水权量。如果在一个村中一个规模用水户和若干个小农户同时参与“一提一补”，由于规模用水户用水总量占该村总用水量比重较大，浮动水权量的降低很大程度上取决于该规模用水户的节水努力，那么规模用水户总会因亩均用水量小于该村浮动水权量而受到奖励，而不具备节水优势(采用先进节水技术不合算)的小农户会受罚。两种节水先天能力不在同一维度的主体同时参与“一提一补”农业水价模式，势必造成规模用水户对传统小农户的剥削，必然会受到多数小农户的反对。另一方面，“一提一补”农业水价模式是在地下水灌溉缺少计量设施、且便于实行“以电折水”条件下的变通式创新，对参与者的节水激励是通过浮动水权量间接达成的。然而，这些对规模用水户并不适用，且激励机制不够明确。规模用水户通常拥有完备的量水设施，没有必要“以电折水”;如果有明确直接的节水奖励标准(即亩均用水量达到某一固定水平而受到节水奖励)，规模用水户的全部节水努力会直接贡献到奖励程度，而非通过“一提一补”的间接核算。
2.4水利、电力部门配合度差导致交易成本剧增
2017年开始，河北省电力公司要求更换智能电表，并将以前的“一户一卡”换成“一井一卡”。这是因为:①方便管理，只计量每眼井的用电量，同时可以进行远程数据传输;②之前的系统不完善，因电卡过多导致农户充钱未浇水，但年底钱被抵扣。但是，“一井一卡”导致灌溉过程中要清楚某个农户的用电量，必须要有管井者的专门记录，致使后续一系列操作困难。
更换电卡给农户和村干部带来了额外工作量，进一步阻碍了“一提一补”农业水价模式的推行。对灌溉农户而言，表现在以下几方面:①需要找管井人拿电卡，然后浇水;②卡里充的钱数不好把握，可能浇了一半电费被用完，要再去充钱;③“一户一卡”时，先到农户可以直接刷卡;“一井一卡”时，多个农户找管井者浇水，需要协调顺序，容易产生矛盾;④交电费时无法精确到小数点后3位(如A县灌溉电费为0.615元/度)，所以总有人吃一些亏，长期容易有矛盾。同样地，更换电卡也增加了村干部的工作量。其中，最困难的是向电力部门要农户的电费数据。“一户一卡”的情况下，村干部可以根据电力部门的资料直接拿到每户的电费;但是在是“一井一卡”的情况下，村干部拿到的是每口井的用电量和电费(通常是打印的纸质电费单)，如果再折算到每一户的用电量，需要参考每口井的灌溉用电记录，费时费力。据村干部估计，从向电力部门要用电数据到算出参与“一提一补”农户的奖励补贴资金，大概要用一到两个月的时间。
2.5缺乏针对“一提一补”农业水价模式的简单核算程序软件，村干部、用水协会人员业务技能不配套，工作推进缓慢
通过调研，可以对村干部和用水协会人员工作的复杂性有更客观的认识:他们最后拿到很厚的纸质电表单，很多人不会用电脑核算数据，而是手算每户的用电量;向村民收费时，需要登记他们的亩数、银行卡号、身份证号，让农户按手印。这些原本可以电子化、程序化事务，完全可以开发针对“一提一补”农业水价模式的核算软件，事先录入相关用水户信息，再导入用电数据进行核算。由于缺少相应的软件，而村干部、用水协会人员自身知识结构和业务技能目前也无法与之配套，使得村干部和用水协会人员工作推进缓慢，影响其积极性。
3对策建议
3.1坚定制度自信，植根制度起源，发挥“一提一补”农业水价模式自身优势，适度借鉴“超用加价”模式
以用电量计量和补贴是基于实践的创新，是“一提一补”农业水价模式便于低成本推广的独特优势。水利部门不必迷信“超用加价”模式，在实行“一提一补”农业水价模式地区没有必要按用水量计量，可以将原本计划安装计量设施省下的大笔资金用于“一提一补”改革的其他方面，如提高补贴额度等。在用水数据传输上，可以利用上传的机井用电数据，基于每口井测得的水电折算系数计算、监控用水量。在考虑超灌溉定额不补贴和超灌溉限额加收水资源税时，有两种途径解决:第一种，同样利用水电折算系数，基于农户全年用电量折算用水量;第二种，彻底放弃借鉴“超用加价”模式，通过增加提价幅度实现价格约束。
3.2水价、电价合一，同时适度提高提价幅度和补贴力度，分离提价水费返还和政府补贴
在农户灌溉刷卡过程中，同时刷去电费和提价水费，使灌溉农户切实感受到水价大幅上升，同时也免除了村干部和用水协会收提价水费的艰巨任务。电力部门收到费用之后，直接扣除电费，把提价水费返还到县财政。为了增加激励和收入保障，可以根据县财政水平适当提高补贴力度，使“一提一补”农业水价模式下农户的最终收益更有吸引力，从而激发节水意识。同时，为了避免传统“一提一补”农业水价模式所导致的“超用补贴”缺陷，应调整返补机制，分离提价水费返还和政府补贴，探索类似“一提一返一补”模式。
3.3规模用水户不适宜“一提一补”农业水价模式，应采用奖惩标准更明确且固定的水价政策
由于规模用水户拥有完备的量水设施，管理相对独立，即使在实施“一提一补”水价政策的地区，完全可以采用基于固定水权量的水价奖惩模式，以使规模用水户有更明确、稳定的节水奖励预期。如，基于明确用水权限和计量水量的“超用加价”模式就是对不同用水量具体规定了奖惩指标(加价、补贴和水资源税)，比较适合规模用水户。
3.4省级政府协调水利、电力部门配合，融合工作流程，选择便民的计量设施和结算手段
由于电力部门是中央到省级直管部门，县里无法有效协调水务局和电力局工作，需要省级以上政府来协调两个部门在“一提一补”农业水价模式下的工作配合，具体有三方面。第一，电力部门应继续更新电表软件系统，在能远程传输的同时，做到之前的“一户一卡”模式，同时统计不同层级(户、井、村、县)的用电量。这些功能在现有技术条件下完全可以实现，更不应该成为制度上的阻碍。第二，电力部门应该允许把电价和用水提价合一刷卡，不要以“不能搭车收费”为借口，要综合考虑农户利益和地区整体收益。第三，一方面省级电力部门要把上传的电力数据与水利部门共享，同时水利部门建立每口井的水电折算系数数据库，开发相应软件程序，匹配计算用水量监测数据;另一方面，应制定县级电力局向水务局或村用水协会共享该县灌溉用电量数据的制度，便于后期核算。
3.5开发用户友好型结算软件，同时加强对村干部、用水协会人员技能培训
一方面，应开发易于操作的结算系统，系统中事先录入确定的基础信息，使用水协会人员录入简单参数(如电价、加价、补贴、水电折算系数等)就能算出每户的结算清单，程序方便透明。另一方面，县水利局应该对村用水协会核心人员进行集中培训，讲透“一提一补”农业水价模式的内涵与程序，使该模式能够真正执行;同时，培训协会人员应会使用电脑和应用相应的简单程序。——论文作者：孙天合1，关宝珠2，邓洪波3，尚瑞朝4
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