[摘要]随着水资源总量控制指标的实施，对耗水量最大的农业灌区灌溉管理工作提出了更高的要求，如何提升灌区灌溉管理工作成效，提高水资源利用率，落实水权分配制度，成为灌区发展的一项重大课题。介绍了新疆达坂城灌区的基本概况，分析了灌区存在的农业水资源利用率低、工农业、生态用水比例严重失调、灌区上游无控制性工程、用水计量设施不完善等问题。提出了就加快灌区标准化、现代化建设，推进水权改革，落实最严格农业水资源管理的建议。
[关键词]灌区管理;灌区建设;水权改革;达坂城区
1、灌区发展现状
达坂城区地处乌鲁木齐市东南端80km，水资源相对丰富，总量达7.32亿m3，占全市水资源65%，其中白杨河流域地表水资源量为2.59亿m3，地下水天然补给量为0.51亿m3，白杨河流域水资源总量为3.1亿m3，主要以冰雪消融补给为主。
达坂城灌区自西汉就开始垦殖，农业生产历史悠久，是古老的灌溉农业区。位于白杨河流域上游，主要灌溉用水为发源于博格达峰的黑沟、阿克苏、高崖子河3条白杨河支流，3条支流平均年径流量分别为0.71亿、0.99亿、0.89亿m3，河流流入山前洪积扇，经狭长的沟谷后进入冲积平原。灌区位于山前冲洪积戈壁平原，现状灌溉面积8.45万亩，其中黑沟灌区2.45万亩，阿克苏灌区2.9万亩，高崖子灌区3.1万亩，高效节水面积为0.03万亩，仅占总灌溉面积的0.36%，常年以种植青贮玉米、苜蓿、蔬菜、薯类、雪菊为主，牧业主要为人工草场。土壤以潮土、沙壤土、砾质棕漠土和灌溉棕钙土为主，土层薄、土壤保水性差、漏水快、有机质含量较低、肥力较低。灌区工程已初具规模，基本形成了蓄、引、输水系统，主要为1座平原水库、5座引水渠首、275条输水渠道(干渠5条，支渠47条，农渠223条)。现状灌溉用水水平较低，灌区综合亩均用水量为793m3/亩，灌溉水有效利用系数仅为0.43。
2存在问题
(1)农业水资源利用率低。灌区农业生产模式较为传统，农户水权观念意识淡薄，水权制度改革推进缓慢;未实施灌溉定额，高效节水灌溉普及率低，农田串灌、漫灌现象普遍，农田退水量大;未建立节水奖励机制，节约型灌区创建工作滞后，用水总量控制和水资源管理较为粗放。
(2)工、农业、生态用水比例严重失调。灌区灌溉面积过大，灌溉方式粗放，用水过多，导致现阶段工、农、生态用水比例严重失调，用水结构明显不合理，工业用水仅占4%左右，而农业用水占流域总用水的比例则高达81%，挤占了生态用水，使流域生态用水难以保证，与生态用水矛盾日益突出。降低农业用水，有效保障生态用水成为灌区节水管理的一项紧迫任务。
(3)灌区上游无控制性工程。灌区引水受天然河道来水影响，虽然河流径流年际变化不大，但源流多以冰雪消融补给为主，年内分配极不均匀，春季河流水量小，造成春旱、夏洪、秋缺水，水资源未能充分利用，水资源利用率低，灌溉保证率较低。
(4)灌区水利工程老化、失修。灌区内阿克苏渠首、高崖子渠首、分水涵闸等大多都是20世纪60～70年代兴建的，设计标准低，缺乏养护管理，大部分闸门砼结构老化、破损、漏水、启闭设施锈蚀、消能设施基础掏刷、引水流量不足、泄洪闸泄洪能力不足等，急需进行除险加固，恢复引水能力。现有渠道总长716.6km，其中干渠91km，支渠276.9km，农渠348.7km。渠系大多采用干砌卵石衬砌单防渗，建设标准低、衬砌老化、年久失修、砼工程碳化剥落、渗漏损失严重、完好率较低，田间工程设施缺乏配套，水资源浪费较严重。水利工程维修养护费用来源渠道较为狭窄，资金投入少，农民用水合作组织发展较慢，参与供水管理积极性不高，未建立完善的管理模式和运行管护机制，灌区水利设施长期存在“重建设，轻管护”问题[1]，运行管护不到位，直接影响水利工程运行安全性和有效性。
(5)用水计量设施不完善。尚未建有现代化、信息化、自动化的水资源监测计量系统，仍沿用落后的传统人工模式，计量率低，不能为计量收费及用水定额管理提供可靠的精准数据，严重影响灌区农业用水总量指标的落实，制约了农业水权改革的实施。
(6)农业水权改革基础条件薄弱。灌区农业水权制度改革具有地域性，需要良好的农业设施条件和综合环境，足够的人力、物力、资源和内生动力，更需要各部门紧密配合和农民用水户的理解和支持[2]。总体来看，达坂城灌区农业水权改革各项基础条件仍较薄弱，政策和资金上支持农田水利基础设施硬件、软件升级改造力度还不够。加之农业水权的确定受水资源的流动性、空间性、更新性等诸多因素影响，落实灌区水权制度改革工作综合阻力较大。
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(7)专业人员欠缺。基层管理队伍人员少，且大部分人员年龄偏大，文化程度偏低，欠缺水利工程检查、观测水情、水文预报、水资源合理调配与灌区标准化建设等相关专业知识，难以为灌区水利工程维修改造建设、科学合理化管理、运行管护等提供技术支撑，严重制约灌区标准化、信息化发展。
3建议
(1)实施灌溉面积退减、高效节水措施。将灌溉面积控制在合理的范围，是控制农业用水量的最直接、最有效措施。大力发展滴灌、微灌等高效农业节水灌溉，也是减少农业用水的有效途径之一。要加快建立和发展节水型农业模式，退耕基础条件差、耗水量大的部分灌溉用地，促进灌区节水事业得到全面发展，同时出台退地减水、促进农业高效节水发展的相关政策措施，通过政策倾斜、典型示范等方式，加快实施退地减水，促进农业高效节水发展的基地机制，引导农户从传统灌溉向高效节水灌溉模式的转变。根据《新疆用水总量控制方案》，要加大落实达坂城区2021-2030年退减耕地5.8万亩、发展高效节水面积7.6万亩的退减和高效节水目标任务，实现2030年农业用水量较现状减少0.97亿m3，占现状农业用水量的33.4%。同时，结合灌区供需分析结果，适度开发地下水资源，由现状开采742万m3增加到2076万m2。
(2)落实农业水权分配制度。紧紧围绕“用水总量控制，定额管理”目标，核清灌区内可分配农业水量。结合土地清理、农村土地承包经营权确权和不动产登记等成果，精准摸底各灌区耕地面积，核实农户灌溉面积。根据灌区气候、土壤、灌水方式、农作物生长期及需水特性等因素，参照自治区质量技术监督局《农业灌溉用水定额》(DB65/3611-2014)标准，按照“亩有定额，户有总量，以地权确定水权”原则，结合历年实际灌溉面积及取用水量，分析灌区现状年取用水合理性，科学核定达坂城区不同农作物农业灌溉用水定额，并充分考虑计量点到田间的渠系损失的合理确定。用水定额根据不同时期用水总量指标、渠系水有效利用系数、种植结构适时进行调整。农业水权证应明确具体的灌溉面积及用水量，采取动态管理、定期核定，期间因许可水量、土地流转或土地用途发生变化而导致农业水权转移变化的，需及时重新核发[3]。构建区河湖管理中心(水利管理站)、乡镇水资源管理办公室、农民用水组织协会等各层级水权交易管理单位，层层建设水权交易信息化管理平台。按照水权交易程序，审定水权交易指导价格，建立水权交易台账，办理水权买卖、回购等不同方式的交易手续，上报和发布供求信息等，为水权交易提供便捷、高效的即时服务。
(3)提高农业灌溉水有效利用系数。目前灌区农业用水有效利用系数仅为0.43，农业节水潜力较大。要依托渠道防渗改造工程和大中型灌区续建配套与节水改造建设，加快提升渠首工程、输配水工程、骨干排水工程、渠沟系建筑物及配套设施建设，不断增加农业高效节水的投入，大力发展微灌、滴灌等节水灌溉技术，进一步提高田间水利用水平和效率。通过加大渠道防渗力度，大力发展高效节水灌溉和实施退耕封育等措施，逐步减少农业灌溉用水量，到2030年，实现农业用水比例下降到66.6%，与现状年相比可形成农业节水0.97亿m3。其中通过渠道防渗常规节水0.17亿m3，高效节水灌溉节水0.15亿m3，实施退耕节水0.65亿m3，农田灌溉水有效利用系数提高到0.62。
(4)加快水利工程全面改造升级速度。重点在大中型灌区配套与节水改造工程、中央小型农田水利(农业高效节水)等工程方面争取中央、自治区资金和政策支持，加快阿克苏河上的控制性水利工程申请建设步伐，采用堤坝式开发型式，在满足下游生态供水的前提下，以灌溉、供水为主，从根本上解决阿克苏河下游灌区春旱缺水问题;对阿克苏渠首、高崖子渠首进行除险加固，提高灌区的引水保证率;加快阿克苏乡干渠、三乡一镇支渠防渗工程改造，减少水资源在输送过程中的损耗;制定《达坂城区水利工程运行管理制度》，落实灌区水利工程设施定期检查、管护、修复等制度，拓宽灌区水利工程维修养护费用来源渠道，解决灌区水利工程长期存在的“重建设，轻管护”问题，逐步提高水利工程的完好率，保证其运行管理效果。
(5)加快供水计量设施信息化。精准的计量设施是有效控制农业用水总量的关键，也是落实农业水权制度，实施限额管理、计量收费、水价机制和奖补机制的重要抓手，要加快已建灌区工程配备计量设施的改造;新建、改扩建工程计量设施的建设;灌区骨干工程全部实现斗口计量供水，小型灌区和末级渠系根据管理需要细化计量单元;使用地下水灌溉的要计量到井，推行“井电双控”等智能计量方式，完善供水计量设施信息化。只有提高农业用水自动化、智能化管理水平，不断完善计量设施及监测设备，才能科学客观地评估和计量农业用水，为更好地落实灌区高标准管理提供数据支撑。
(6)培育农民用水合作组织。按照“政府引导、农民自愿、依法登记、规范运作”的原则，大力推进以广大农户参与灌溉管理为核心内容的灌区基层管理体制改革，鼓励创新农民用水合作组织发展模式，适应农业生产经营方式的转变，充分调动农户参与灌溉管理的积极性，引导农业用水大户的加入或创办农民用水者协会，争取参与农户达到全覆盖。将水权分配到协会，由协会自主管理分配到户，配水到户，末级渠系维护费委托水管站收取改为协会收取，建立会员参与工程决策与建设、工程管护、用水管理、水费计收管理、财务管理、奖惩制度等管理制度，实行民主决策、自主运营、规范管理，提高农民用水者协会专业化程度，提升工程管护水平。
(7)建立农业节水奖励机制。建立健全易于操作的农业用水节水奖励机制，确定奖补标准及方式。对积极推广应用工程节水、农艺节水、调整优化种植结构等实现农业节水的用水主体给予奖励;对于未发生实际灌溉，因种植面积缩减或者转产等非节水因素引起的用水量下降，不予奖励。奖励标准应依据定额用水量与实际用水量之间的节约水量计算确定[4]。
(8)强化灌区标准化管理。强化灌区规范化管理，严控各灌区农业用水总量，切实落实“三条红线”指标要求，全面推行总量控制与定额管理制度[5]，编制年度供用水计划，细化分解农业用水总量指标到用水主体，不断缩减农业用水，及时调整生活、生态及农、工业用水结构，制定灌区供用水管理制度，完善水量调度制度，编制灌区水量调度方案，做到水量调度及时、准确。建立健全工程日常管理、工程巡查、观测及维修养护制度[6]，落实工程设施及设备的管护主体，确保工程设施与设备状态完好。通过严控用水总量，加强灌区水利工程管护，实行以供定需、定额灌溉、节约减价、超用加价的经济激励机制[7]，稳步推进灌区标准化、现代化管理，逐步提高灌区管理水平，确保灌区运行安全和充分发挥工程效益。
(9)加大技术人员招录及培训力度。加大专业技术人员招录力度，优化人力资源配置，组织人员定期参加专业技能继续教育培训，及时学习现代灌区灌溉管理理念与思维模式，摒弃传统落后的僵化行为规范，强化灌溉信息化管理实操技能[8]，掌握新知识、新技术、新技能和新方法，不断实现灌溉管理人员、技术人员的自我革新。——论文作者：李晓丽
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