摘要：村集体办幼儿园性质属于公办幼儿园，但经费不足、办园自主权的缺失，使幼儿园难以对人、财、物等进行优化管理，幼儿园的发展陷入困境。建议通过理顺管理体制、完善经费保障机制、加强师资队伍建设三方面破解村集体办幼儿园发展的困境，提升村集体办幼儿园的办园水平，从而促进幼教事业的健康发展。
关键词：村集体幼儿园;困境;对策
《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》提出：“大力发展公办幼儿园，提供‘广覆盖、保基本’的学前教育公共服务。加大政府投入，新建、改建、扩建一批安全、适用的幼儿园。”“制定优惠政策，支持街道、农村集体举办幼儿园。”各地在实施第一、二期学前教育三年行动计划中，积极构建“广覆盖、保基本”的学前教育公共服务体系，想方设法提高公办幼儿园的占比。广州在《广州市学前教育三年行动计划》中提出“学前教育资源加速优化。力争到2013年，各区(县级市)公办幼儿园占比达到30%以上”，并于2012年出台了《关于印发广州市公办幼儿园认定标准(试行)的通知》，明确了公办幼儿园的基本特征、类型及资格条件。
番禺区在此基础上出台了《番禺区扩充公办学前教育资源实施方案》，其中一条就是“把集体办幼儿园确认定为公办幼儿园”，为了加强对集体办幼儿园的管理，配套出台了《番禺区集体办幼儿园管理办法》，明确了集体办幼儿园的界定、管理权属及职责、管理要求、经费扶持措施及经费管理要求。经过五年多的努力，番禺区公办幼儿园占比有了较大幅度的提高，对缓解区域内“入园难”“入园贵”起到一定的作用。集体办幼儿园中，村集体办幼儿园占绝大多数，近几年在区、镇(街)两级财政的补助下，村集体办幼儿园在园容园貌、设施设备等方面有了较大提升。
村集体办幼儿园的变化，既是各级政府对农村学前教育重视的结果，也是政府对民生热点问题的积极回应。然而从实践来看，学前教育经费偏低、投入不足一直是困扰农村学前教育发展的瓶颈，由此带来农村幼儿园管理中的一系列问题。经费不足造成农村幼儿园办园过程中的利润挤压问题，带来一系列的办园质量、师资水平、幼儿发展的问题。正因如此，大部分的村集体办幼儿园的办园质量长期在一个较低的水平上徘徊，这与当前社会大众对优质学前教育的呼唤相距甚远。
今后，学前教育发展将走向内涵发展与外延扩张并重、以内涵发展为主的新常态。国家第二期学前教育三年行动计划的重点任务提出了扩总量补短板、调结构增普惠、提质量长水平的要求。因此，我们必须直面村集体办幼儿园当前的困境，提出切实可行的应对策略，从而提升村集体办幼儿园的办园水平。
一、村集体办幼儿园发展的困境
(一)经费不足
学前教育对社会发展具有积极的贡献，根据美国佩里计划长达40年的跟踪研究表明，到27岁时，学前(幼JL)教育的投资回报率为1：7.16;40岁时，投资的总体回报率高达1：17.07;其中对个人的回报率为1：4.17，对社会的回报率为1：12.9(Schweinhart，2005)j。而有质量的学前教育是需要充足的经费作保障的。
村集体办幼儿园的经费哪里来?以番禺区为例，经费来源主要是区、镇拨款及保教费收人，区、镇下拨的经费主要是人员经费及生均经费。其中，人员经费按办园规模每位教职工每月补助700—900元(区、镇按6：4分担)，每位教职工每月补助500元社保补助;生均经费按每生每月补助80元(2016年起提高到120元)。
.按《番禺区集体办幼儿园管理办法》，村集体办幼儿园应按广州市公办幼儿园收费标准收取保教费，但在实际操作中，村集体对村民只是象征式收取。例如，D幼儿园是广州市一级的村集体办幼儿园，按文件本可收取745元/人·月的保教费，但村只允许幼儿园按250人·月收取，结果是教职工的待遇被压缩，当幼儿园因教育教学需要向村申请经费时，村又以各种理由延迟或否决。财政投入偏低、保教费又不能按标准收取，村集体办幼儿园的经费捉襟见肘，导致教师工资待遇低、师资队伍不稳定，常规的教育教学投入难以保障等问题。
(二)办园自主权缺失
村集体办幼儿园土地权属村集体，在地理位置上，很多村集体办幼儿园就在村委会旁边，因幼儿园的法人由村干部担任，幼儿园管理受村干预较多，尤其是财务管理。很多村以规范财务管理、节省人力成本为由，把幼儿园的财务纳入村的财务进行管理，园长无法掌控幼儿园的经费支出、结余等情况。
在人事管理上也是如此，《幼儿园工作规程》明确规定：幼儿园按照国家相关规定设园长、副园长、教师、保育员、卫生保健人员、炊事员和其他工作人员等岗位，配足配齐教职工。幼儿园园长负责幼儿园的全面工作。但在实际操作中，一些村为了节减开支，缩减各岗位人员，在人员招聘过程中，会因一些“连带”关系而招进一些不符合资格的人员。
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二、村集体办幼儿园发展的策略
(一)理顺管理体制
《广州市公办幼儿园认定标准(试行)》明确了村集体办幼儿园属于公办幼儿园的一种，既然是公办幼儿园，政府应明确其事业单位的身份，逐步为其配备公办教师。按照《国务院办公厅关于加快推进“三证合一”登记制度改革的意见》，2015年10月1日起，营业执照、组织机构代码证和税务登记证三证合一，2015年底前，全国全面推行“一照一码”登记模式。当前，村集体办幼儿园由于身份模糊，难以办理，若能明确其事业单位的身份，办理“三证合一”遇到的问题就会得到解决。
在管理体制上，《番禺区集体办幼儿园管理办法》规定，集体办幼儿园在行政上隶属当地镇政府(街道办事处)管理，并由属地教育部门具体负责，区教育部门是集体办幼儿园的业务主管单位。但在实际操作中，村认为村集体办幼儿园是村的，区镇的投入是应该的，幼儿园内部的管理村里说了算，园长办园自主权缺失。
要摆脱此困境，必须要理顺管理体制，可以参照中小学的校长负责制，幼儿园可以实行园长负责制。全面负责必须有职有权，园长对幼儿园工作应有决策权、指挥权、人事权和财经权，这样才能有所作为，园长的身份绝不能仅仅停留在办事者角色，这需要政府充分授权。幼儿园是基础教育的一个组成部分，对于幼儿园的管理，政府同样可以参照中小学的管理模式，依照现代学校制度，在宏观上监督和调控，厘清边界。
(二)完善经费保障机制
根据“谁获益，谁负担”的原则，政府对学前教育有重要的责任]。一方面，各级政府应加大对村集体办幼儿园的财政投入。除中央、省对农村学前教育的经费倾斜外，市、县(区)政府应制定村集体办幼儿园经费的划拨标准、增长方式、经费管理要求等。另一方面，现阶段，我国的学前教育还不是义务教育，应制定合理的成本分担机制，家长要承担一定的教育成本。这就要求物价部门实事求是地开展公办幼儿园办学成本调研，制定合理的保教费收费标准，标准一旦制定，每一所村集体办幼儿园就要按对应级别的标准收费。这样，村集体办幼儿园通过财政投入、收取保教费两大渠道，就可以在经费上保障幼儿园的正常运作。
(三)加强师资队伍建设
高质量的学前教育离不开高素质的教师，村集体办幼儿园办园水平的提升离不开一支专业化程度高的师资队伍。有学者从“文化存在论教育学”的角度分析，“相遇”什么样的教师，是影nl~JL童当下及未来幸福人生的最为重要的“关键事件”。反观当下村集体办幼儿园的现实，教师专业身份模糊、工资待遇偏低、工作条件有待改善，造成教师幸福感失落。当一个缺乏幸福感的教师与儿童相遇时，他(她)又怎能把幸福感传递给儿童呢?
1.园长应该专业且专职
政府要选拔符合园长任职资格和具有相关工作经验的人员担任园长，并优先考虑给予编制。幼儿87园要实行园长负责制，园长对幼儿园工作全面负责，具有管理自主权(包括用人自主权和财务自主权)。当园长的职、责、权、利相统一，他(她)就可以心无旁骛做好幼儿园的管理工作，也更容易带出一个优秀的教师团队。
2.完善教师编制，稳定与优化村集体办教师队伍
学前教育三年行动计划实施以来，各地加大了教师队伍建设的力度，除省、市、区属的公办幼儿园外，有些地区的镇(街)中心幼儿园都有了教师编制。要稳定和优化村集体办幼儿教师队伍，逐步完善编制制度是必由之路。让具备幼儿园教师资格证且优秀的教师能逐步有编制，这既可以吸引优秀的幼儿教师到村集体办幼儿园任教，又可激发原有的教师发愤图强，努力提升专业水平。村集体办幼儿园教师队伍建设的当务之急，是保障他们的待遇与镇(街)中心幼儿园的教师基本持平，同时保障他们的休息、培训权利。
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