摘 要：政府预算既是重大的政治问题，也是国家治理结构的核心问题。中国由自产国家向税收国家转变后，政府预算公开就成为无法回避的命题。由于预算公开具有很强的政治价值，因而成为公共预算改革的关键。目前，中国在政府预算公开问题上，已取得较大进展，但还存在一些缺憾和不足，如预算不完整，监督有漏洞;预算不真实，缺乏权威性;预算内容不精细，造成在执行过程中走样;预算编制时间过短，缺乏广泛民主性等，需要将预算公开纳入法制的轨道，建立民主化、法治化的预算制度，把握预算的入口，转变不适应现代经济制度的观念等。
关键词：预算;预算公开;政治价值; 政治期刊
长期以来，在国人眼中，财政预算仅是一个技术性和管理性问题，而有关政府的一切经费开支都属于保密范围，除少数人知道外，广大民众无从知晓。政府在缺乏有效监督之下，经费开支毫无顾忌，以致滋生大量浪费、贪污和腐败现象。20世纪80年代末，中国在经历了两次“利改税”重建税收体制后，逐步形成一个现代意义上的税收体制雏形，由自产国家向税收国家转变。1978年国家财政收入868%来自国有经济企业缴纳，加上集体经济企业缴纳，几乎占据了整个国家财政收入。到了2003年，国家财政收入来源已成“三七开”，国有经济企业占295%，而集体企业、股份制企业、私营企业、外商投资企业以及个人缴纳所得税等占705%。这说明，中国由自产国家向税收国家转变后，政府财政支出实际上是取“众人之财”，既税收所得。而预算民主是任何一个现代税收国家都必须遵循的原则，对于由自产国家向税收国家转变的中国来说也是如此。近年来，广大民众越来越关注政府财政预算。要求政府财政预算公开，不仅是争取民众的参与权、决策权和监督权，更重要的是坚持和维护宪政性原则，履行约束政府权力的职责，实现人民当家作主的权利。
预算公开的政治价值
在近代社会发展的历史阶段中，根据财政收入来源不同，主要有6种不同类型的财政国家，即领地国家(domain—state)、贡赋国家(tribute—state)、关税国家(tariff—state)、税收国家(tax—state)、贸易国家(trade—state)、自产国家(owner—state)。税收国家和自产国家是20世纪财政国家的主要类型。自产国家，由于国家控制了社会中的绝大部分财产，其财政收入主要来源于自有财产所形成。税收国家，其财政收入主要来源于缴纳的税收。
对于欧美税收国家来说，预算从来就不仅仅是政府年度财政收支计划，它是公共财政运作的一种制度框架，是人们对政府行为的一种监督和约束。事实上，税收国家在征税过程中所强调的是“取众人之财，办众人之事”， 并以此争取纳税人的合作，而这种合作可视为国家对社会的一种政治承诺。但是，政治承诺往往不可靠，只有实现预算民主，才能让纳税人或者社会有效地约束政府财政支出行为。
20世纪90年代以来，随着中国财政体制的根本性变化，预算越来越涉及到社会各阶层利益格局的划分，涉及到分配领域中公平正义原则的实现等重大政治问题，预算公开的政治价值凸现出来，广大民众越来越关注政府预算。然而，在中国要真正贯彻预算民主的原则，关键在于政府预算是否全公开，而不仅仅只是预、决算报告的公开。所谓预算公开，是指预算的编制、审议、执行、调整、决算、监督、绩效等整个过程都必须依法通过相应的方式向社会公开。如果预算按此规程进行公开，那么在整个公共财政体系中，预算过程不仅承担着十分重要的政治责任，而且也构成了实现民主政治的核心要素。
预算公开的政治价值主要表现在5个方面：
其一，预算公开，落实主权在民的理念。所谓主权在民，即人民基于自由意愿而订立社会契约，制定法律，把归属于个人的权力转让给集体，以此换取集体对个人权利的保障。由此，国家权力诞生，人民成为国家权力的所有者和拥有者。政府的公共权力由人民赋予，政府成为人民权利的受托者。在法律关系中，人民是享有权利的一方，政府是履行义务的一方。在我国，一切权力属于人民，人民通过选举产生人民代表大会，以及用其他方式和途径行使管理国家各项事务的权力。因此，政府做任何一件事情都必须如实地向人民报告，征得人民同意后才能进行。公共财政预算是关乎整个国民经济发展、涉及各阶层利益格局划分以及人民生活改善与福祉的大事，政府有义务和责任向社会公众公开财政预算，在征得社会公众同意之后才能实施。何况，中国由自产国家向税收国家转变后，财政汲取绝大部分源自于税收收入，这就更应该让民众比较明白地知道政府拿钱打算做什么、正在做什么、已经做了什么，将来还要做些什么，以及预算支出所产生的绩效评价。所以，财政预算公开不仅是在实践中落实主权在民的理念，而且也是预算民主的本质要求和应有之义。
其二，预算公开，维护宪政原则，保障公民合法权利。我国是一个宪政性国家，而宪政的核心思想是“民主政治”，其表现形式是“限制权力”与“保障权利”。据此，人们在理解宪政时，也是从“权力”与“权利”这两个维度来解读和认识。切实保障公民的合法知情权，是宪政原则的核心内容。而预算公开是公民享有宪法上的知情权在预算法中的具体表现。不仅如此，知情权作为一项国际社会普遍认同的基本人权和民主权利，是建立现代民主政治的基础性权利，也是现代法治国家的一个基本特征。没有知情权，就不可能真正实现社会主义政治文明和法制。在现实生活中，公民知情权的落实，就包括了预算在内的政府行政行为的公开。
其三，预算公开，实现预算分配中的公平正义原则。公平(或公正)是制度的基础价值取向，而正义则是制度的最高价值目标。公平正义体现在预算分配中，就意味着由谁来分配社会资源?根据何种原则来分配?经由何种方式来分配?哪些阶层和群体在分配中获利?进行此种分配的政治目的是什么?等等。所以，要建设一个和谐社会，就必须在各领域实现公平正义原则，才能从根本上维护广大人民的切身利益。在预算分配中要实现公平正义原则，首先要做到预算公开。因为，公开与公平、正义是一个相互联系、不可分割的统一整体。如果没有公开作为前提条件，那么做任何事情都有可能损害公平、正义原则的执行。更何况，预算分配中涉及到谁获利、谁损失、谁收益、谁支付等经济利益格局划分的政治问题。因此，在制定预算过程中必须广泛地征求社会公众的意见，反映最大多数人的利益诉求。而要做到这些，预算公开是必要的。不仅如此，对某些敏感的，甚至涉及到某一部分人，或某一集团利益时，还要事先协调好，并向社会公众进行说明、解释，以免引发社会动荡。
其四，预算公开，拓宽民众参政议政话语权渠道。预算公开是公共财政最核心、最关键的特征。公共财政之所以强调“公开性”，源自于公共需求由社会公众的意愿和偏好所决定，其预算只是作为决定公共选择的一个过程。所以，无论公共财政的收入还是支出，资金使用是否合理和有效率，都应当通过一定的方式向社会公开。而民众借助于公开的渠道，实现参政议政的权利，并从根本上规范和制约政府的财政权，迫使其符合市场要求，反映民众的意愿和偏好。与此同时，由于预算公开所产生的政治效用，使广大民众有了一个直接参与决定政府财政收支的对话平台，拓宽了民众参政议政话语权的渠道。而政府通过预算公开可以征集到许多有建设性的意见和提案，对预算做出及时地调整、修改，避免盲目性、瞎指挥、挥霍浪费等现象的发生，从而保证预算的科学性。 其五，预算公开，监督政府行政行为，遏制权力腐败，奠定财政问责机制。预算公开对政府财政权起到了一种控制性作用。众所周知，国家政权的巩固，关键在于对权力的掌控，尤其是对财政权的掌控。如果财政权失控，整个国民经济必将陷入混乱。控制了财政预算审批权，就等于对政府财政权进行了掌控和监督，这不仅有利于遏制权力滥用，还能避免许多政治黑幕交易。
总之，只有将政府收支行为纳入社会公众的视野，使权力在阳光下运行，才能解决经济领域中的腐败问题，并将预算过程纳入法制轨道。
中国预算公开的现状与问题
中国预算公开的历程，既曲折又艰难。过去政府预算是作为“国家机密”来对待(自产国家所遗留下来的产物)，政府和部门机关在对待社会公众要求预算公开时大都敷衍搪塞。直到2000年以后，预算公开才有所松动，各级地方政府以自己不同的方式着手此项工作。到目前为止，虽然与完全的预算公开还有很大差距，但已取得可喜进步。选择几个事例，说明中国预算公开的现状。
(一)民主参与式
预算公开是为了落实广大民众的知情权、参与权、决策权，从而有效地监督政府，使政府能正确地履行自己的责任，将每一笔财政支出用于公共事业和服务民众。2006年，浙江省温岭市新河镇首创民主参与式，其做法如下：1.制定预算民主恳谈实施方案，具体规定预算民主恳谈和预算执行
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