[摘要]畜禽养殖污染排放具有与工业污染不同的排放特征和经济属性，中国畜禽规模养殖污染防治政策体系应该充分考虑其独有的排放特征和经济属性、借鉴国外环境政策工具运用经验、基于种养业发展阶段之实际来构建。经过多年发展，中国畜禽规模养殖污染防治的国家层面制度政策框架初步形成，但仍存在政府承担责任过少、能够充分发挥市场作用的政策体系尚未形成、环境政策制定实施缺乏整体性和配套性等问题。未来，中国在构建畜禽规模养殖污染防治政策体系过程中需加大支持力度，结合使用命令强制型和经济激励型环境政策工具，增加政策制定实施的整体性和配套性，扶持和培育相关环保产业发展，探索发展第三方治理模式，强化技术集成模式研发推广力度。
[关键词]畜禽养殖污染防治 环境政策工具 农业面源污染 畜禽粪便管理 养殖废弃物利用
近些年来，畜禽规模养殖的快速发展对我国城乡，特别是对农业农村生态环境形成了巨大威胁。2014年，国家 开 始 实 施 《畜 禽 规 模 养 殖 污 染 防 治条例》(以下简称 《条例》)，从法律层面明确和规范了畜禽规模养殖污染防治工作推进的相关要求，该 《条例》是中国第一部国家层面专门针对农业农村环保领域的行政法规，对中国畜禽规模养殖污染防治的推进具有里程碑意义。因此，探索并构建适合中国国情的畜禽规模养殖污染防治政策体系对落实 《条例》具有重要意义。
一、畜禽养殖污染的排放特征和经济属性
畜禽养殖污染是指畜禽养殖行业在生产中排放的废弃物对水体、土壤和大气的污染。与工业点源污染相比，畜禽养殖污染具有不同的排放特征和经济属性，主要表现在以下几个方面。
1.畜禽养殖 污 染 排 放 同 时 具 有 面 源 和 点 源 特征
近些年来，在规模以下养殖户仍占主体的背景下，中国畜 禽 养 殖 污 染 排 放 主 要 体 现 为 非 点 源 特征，具有分 散 性、随 机 性、隐 蔽 性、广 域 性 的 特点。随着畜牧业生产不断转型升级向规模化、集约化、专业化和产业化发展，畜禽养殖污染排放的点源性特征日益明显，当前一段时期，中国畜禽污染排放将呈现点源污染与面源污染并存的局面。〔1〕
2.畜禽养殖排放物具有可利用的特性
工 业 排 放 物 对 生 产 者 来 说 绝 大 部 分 属 于 废 弃物，而畜禽养殖过程中产生的排泄物及相关废弃物则含有大 量 氮、磷 等 植 物 必 需 的 有 机 质 和 营 养 元素，经过适当处理很大部分可以转变为农业生产资料。例如，畜禽养殖固体排泄物制成的有机肥和液体排泄物经 发 酵 产 生 的 沼 渣 沼 液 是 优 质 高 效 的 肥料，可广泛应用于蔬菜、水 果、苗 木 等 种 植 业 生产，对增加土壤肥力、提高农产品质量、减轻土传病害有重要作用;同时，利用养殖排放物发电可以作为农业农村生产生活的能源补充。未来，随着大众居民对安全优质农产品需求的增加，以畜禽养殖排放物为原料生产的有机肥在无公害、绿色、有机等认证农产品生产应用中将会有越来越大的市场。
3.畜禽养殖排放物利用物质循环链条长
畜禽养殖排放物利用过程中的物质能量转换循环过程 经 历 了 多 种 形 式、多 个 环 节，涉 及 到 种 植业、养殖业、农村能源等多个领域。以生猪养殖排放物资源 化 利 用 为 例，在 当 前 经 济 可 行 技 术 条 件下，其物质能量转换涉及到固体排放物、液体排放物、初级有机肥、有机肥、沼渣、沼液、沼气等多种形式和多个循环链条。不仅如此，畜禽养殖排放物利用还与排泄物种、利用地的土地状况、种植作物品种等多种因素息息相关，废弃物利用过程具有非常的复杂性。畜禽养殖污染独有的排放特征及经济属性决定了其治理的政策工具选择有别于工业污染治理。
二、环境政策工具及其在畜禽养殖污染防治中的应用
在环境污染治理中，政府可采用的环境政策工具有多种。按照政策的强制程度，通常将环境政策工具分 为 命 令 强 制、经 济 激 励、劝 说 教 育 三 种 类型，其中应用较 多 的 是 前 两 类。〔2〕命 令 强 制 型 环 境政策工具是指强制相关主体执行的各类环境法律法规，包括各种环境标准、必须执行的命令规定和不可交易配额等。命令强制型政策工具目标明确，执行到位能够较快达到预期环境效果，但缺点是执行监督成本较高。经济激励型环境政策工具也称环境经济政策，是指以市场为基础、通过改变市场信号影响政策对象的经济利益从而引导改变其行为的政策总称。环境经济政策的目标是纠正环境问题的外部不经济性，使外部费用内部化，这一思想的具体体现是经济合作与发展组织 (OECD)向成员国推荐的 “污染者付费原则”。〔3〕根据如何发挥市场在解决环境问题上的作用，环境经济政策可分为 “调节市场”和 “建立 市 场”两 类。〔4〕 “调 节 市 场”政 策工具是指通过 “看得见的手”即政府干预来解决环境问题，其核心思想是由负外部性主体承担外部费用或对正外部性主体给予补贴，最先提出这一思想的是英国经济学家庇古，因此又称庇古手段，主要工具有各种环境税费、环境补贴、建立抵押金制度等。“建立市场”政策工具是指通过 “看不见的手” 即市场机 制 本 身 来 解 决 环 境 问 题，其 理 论 来 源 于 “科斯定理”，所以又称科斯手段，主要工具有明晰产权、排污权交易、自愿协商等。〔5〕
从国际经验看，各类环境政策工具都有其自身的适用范围、使用条件和优缺点，在应用中可以根据实际组合混合使用。例如，针对工业点源污染常用的政策工具手段有排污权交易、环境资源税、自愿协商等。畜禽养殖污染同时具有点源和面源污染的特点，又有其自身独有的排放特征经济属性，不能简单套用治理工业点源污染的环境政策工具，而需要探究与面源污染特征规律相对应的政策和措施。发达国家畜禽养殖污染防治的政策运用经验主要有以下几方面。
1.政府承担 起 畜 禽 规 模 养 殖 污 染 防 治 的 主 要责任
基于环境公共物品属性，考虑到养殖环保设施建设运行成本高的现实，发达国家政府作为畜禽养殖污染防治成本的主要承担者。例如，美国政府承担牧场主75%的环境保护费用分摊，〔6〕对新牧场主该比例可提 高 到90%;日 本 养 殖 环 保 设 施 建 设 投入由国家财政承担50%，都道 府 县 承 担25%，农户仅承担25%。〔7〕
2.将畜禽养 殖 污 染 区 分 为 点 源 和 面 源 进 行 分类管理
美国基 于 大 规 模 养 殖 场 迅 速 发 展 的 实 际，于2003年颁布了 《集约化动物养殖场法规》，出台明确标准将畜禽养殖主体分为点源和非点源污染进行区分管理，将符合规模条件的养殖场定义为集约化动物养殖场，并将其纳入点源污染进行管理，强制其实行综合粪污管理计划。
3.充分发挥 命 令 强 制 型 环 境 政 策 工 具 推 动 循环经济发展
欧盟非常注重农牧结合，例如荷兰政府强制规定：养殖者需要向政府提供污染物接收证明，污染物必须回田，或由作物或牧草种植户用专用车将排泄物收走将 排 泄 物 灌 压 到 耕 作 土 地 内30cm 以 下，或经发酵处理后回田。〔8〕
4.运用经济 激 励 型 环 境 政 策 工 具 引 导 相 关 主体行为
美国将归类于非点源污染的养殖场污染治理政策的制定权力下放到地方，由各州结合实际，整体设计运用一揽子经济激励政策工具，引导养殖者和种植者自主应用环保技术。〔9〕
三、中国畜禽养殖污染防治的环境政策探索与实践
随着中国畜禽规模养殖的不断扩大，带来的环境污染日益凸显，畜禽规模养殖污染防治引起了各级政府的重视，并逐步纳入到国家环境政策体系，初步形成了包括法律法规、规划、标准和技术规范等的畜禽规模养殖污染防治制度体系。
1.国家层面的政策框架
本世纪初开始，针对畜禽规模养殖污染，中央政府出台了一系列法律法规、规划、标准和技术规范，涵盖了产前发展规划及选址、准入条件、规模与污染设施建设要求、产中技术操作规范、产后废弃物排放标准、相关评价审核制度、扶持政策等多方面。其中，2014年 开 始 实 施 的 《畜 禽 规 模 养 殖污染防治条例》是中国第一部专门针对农业农村环保领域的行政法规，对畜禽规模养殖污染防治工作的推进具 有 重 大 意 义;2012年 发 布 的 《全 国 畜 禽养殖污染防治 “十二五”规划》是中国首次出台针对畜禽养殖 污 染 防 治 的 专 项 规 划;2001年 实 施 的《畜禽养殖业污染物排放标准》为国家强制性标准;此外，还颁布了若干行业推荐性标准和部门规范性文件。以上初步构成了中国新时期畜禽养殖污染防治的政策 框 架 (见 表1)，形 成 了 国 家 层 面 较 为 完善的畜禽养殖污染防治政策框架，对推动养殖业可持续发展产生了积极影响。
2.地方层面的实践探索
近些年来，各地为落实中央关于畜禽规模养殖污染防治方面的相关要求，出台了一系列地方性法规标准及管理办法。到目前为止，浙江、福建、宁夏、四川、广西、山东等省份制订了省级畜禽规模养殖污染防治管理办法或实施方案，浙江、广东、山东制订了畜禽规模养殖业污染物排放地方标准，宁夏制订了农村畜禽养殖污染防治技术规范。
浙江省是目前中国唯一有地方性专门的畜禽养殖污染防治管理办法和畜禽养殖业排放地方标准的省份。本世纪以来，浙江省在中央相关政策文件的指导下在畜禽养殖污染防治方面做了许多有益探索，颁布了一系列与畜禽养殖污染防治直接相关的地方法规 及 文 件：2002年 发 布 《关 于 加 强 畜 禽 养殖业污染防治工作的通知》，2005年出台 《浙江省畜禽养殖业排放标准》，2010年发布了 《关于进一步深化畜禽养殖污染防治 加快生态畜牧业发展的若干意见》、 《浙江省生猪养殖业环境准入标准》、《关于促进商品有机肥生产与应用的意见》等，初步形成了命令强制型和经济激励型环境政策工具相结合的畜禽规模养殖污染防治政策体系。
(1)命令强制型环境政策工具。命令强制型环境政策工具在处理环境问题过程中具有目标明确、见效迅速的特点，但执行成本较高，且对政府基层环境监管行政能力有较高要求。中国畜禽规模养殖污染防治中的命令强制型环境政策工具主要应用在区域养殖发展规划、养殖总量控制、养殖排 放 标 准、畜 禽 规模养殖 市 场 准 入、种 养 布 局 调 整、环 境 监 管 等 方面。表2对浙江省在畜禽规模养殖污染防治过程中应用的命令强制型环境政策工具进行了总结。
(2)经济激励型环境政策工具。经济激励型环境政策工 具 在 农 业 面 源 污 染 防 治 领 域 中 广 为 应用，相关研究表明，与命令控制型环境政策工具相比，其在农业面源污染防治具体执行过程中更为有效。〔10〕目前，中国畜禽规模养殖污染防治中的经济激励型环境政策工具主要应用在三个方面：一是畜禽养殖废弃物循环相关行业 (有机肥行业、沼渣沼液综合利用等)的生产补贴、使用补贴、财税优惠及金融支持;二是种养结合经营主体的土地流转补贴及污染设施建设运行补贴;三是排污费等生态补偿机制的构建。表3对浙江省两市在畜禽规模养殖污染防治过程中应用的经济激励型环境政策工具进行了梳理。
3.存在的主要问题
中国通过相关政策措施在促进畜禽养殖业形成有利于环境保护的可持续生产方式上取得了一定成效。然而，目前在制度政策安排中仍存在问题。
(1)政府对畜禽规模养殖污染治理的重视程度不够。中国畜禽规模养殖污染防治目前仍处于起步阶段，政府承担环境保护和污染治理的责任过少，与发达国家相比政府投入不足，养殖污染治理资金总投入水平较低，虽然生产扶持项目中已将粪污处理列为建设内容之一，但对资金投入无硬性要求。畜禽规模养殖污染防治政策体系与产业发展相比建设滞后，且 许 多 政 策 在 制 定 中 未 充 分 考 虑 现 实 基础，往往流于形式难以落实，例如2001年 发 布 的《畜禽养殖业污染物排放标准》虽为国家强制性标准，但受制于目前中国农村基层环保机构建设滞后的现实，在具体执行中不能得到真正落实。
(2)充分发挥市场机制作用的政策体系尚不健全。多年来，在推进畜禽规模养殖污染防治工作中运用较多的有环境规划制度、环境影响评价制度、 “三同时”制度等命令强制型环境政策工具，虽然《条例》确定了经济激励型环境政策工具的重要地位，但各 地 政 府 落 实 实 施 不 多，典 型 常 用 的 排 污费、押金-退款制度、可交易许可证制度、技术推广服务、环境补贴、财税优惠、金融支持等经济激励政策工具运用较少，仅浙江、福建等地有过一些区域性探索，能够调动各类主体积极性、充分发挥社会资本作用的政策体系尚未形成。
(3)相关环境政策制定实施缺乏整体性和配套性。畜禽养殖排放物具有可利用的特性，且利用中物质循环链条长，涉及固体排放物、液体排放物、初级有机肥、商品有机肥、沼渣、沼液、沼气等多种形式的转换。各地在制定出台相关环境政策时通常没有充分考虑到畜禽养殖污染的排放特征和经济属性，在资 金 有 限 的 制 约 下 多 以 出 台 单 项 政 策 为主，政策的目标主体以养殖者为主，缺乏相关种植业、有机肥产业、农村能源等领域的配套政策，最终使政策实施的效果大打折扣。
(4)养殖污染防治技术研发和推广亟待加强。一方面，我国畜禽养殖污染防治技术研发推广以单项技术为主，各地在开发适合当地资源禀赋特点、经济可行的集成技术方面较为滞后，例如目前常用的沼气池厌氧发酵技术缺乏配套沼渣沼液利用技术，微生物发酵床技术存在工艺不够成熟、运行成本不稳定等方面的缺点。〔11〕另一方面，目前畜禽养殖污染防治技术发展中更多关注的是污染无害化处理技术，养 殖 废 弃 物 资 源 化 利 用 技 术 发 展 相 对 滞后。此外，与技术相关的标准体系不健全，各地在技术推广过程中对相关技术操作规程的制定和使用缺乏重视，使得技术应用达不到预期效果。
总之，适应畜禽养殖污染排放和经济特征、并能够充分发挥市场资源配置作用的畜禽养殖污染防治政策体系仍未建立。
四、完善畜禽规模养殖污染防治政策体系的建议
中国在构建畜禽规模养殖污染防治政策体系时必须立足于种植业和养殖业生产发展阶段之实际，以实现畜牧产业和环境保护和谐发展为目标，在充分尊重畜禽养殖污染排放特征和经济属性的基础上来构建。
1.加大对畜 禽 规 模 养 殖 污 染 防 治 的 政 策 支 持力度
明确政府在养殖污染防治中的主要责任和主导作用，充分考虑畜禽养殖废弃物资源化利用环环相扣、污染治理资金需求大、各地财政水平参差不齐的现状，加大中央财政支持力度，出台畜禽规模养殖污染防治专项资金，明确规定畜牧业生产扶持项目资金中用于污染治理的资金比例。
2.构建能够 充 分 发 挥 市 场 作 用 机 制 的 政 策 体系
明确界定政府在污染防治中发挥作用的职能领域，将能够交给市场的部分交给市场，在应用命令强制型环境政策工具的基础上，配套出台并充分发挥经济激励型环境政策工具的作用。综合运用基础设施建设补贴、有机肥使用补贴、财税优惠、金融支持等经济激励型环境政策引导养殖主体、种植主体和社会资本参与养殖污染防治。探索运用养殖排污费、环境补贴等环境政策工具，建立和完善畜禽规模养殖污染防治利益补偿机制。加大对环境友好型技术所带来经济利益的宣传力度。
3.政府充分 发 挥 命 令 强 制 型 环 境 政 策 工 具 的作用
一方面，充分发挥畜牧生产发展规划、养殖市场准入、污染排放监管等命令强制型政策工具的作用，掌握 污 染 防 治 的 主 动 权，从 源 头 减 少 污 染 排放。另一方面，强化政府在养殖污染防治中的公共管理和社会服务职能，主要职能有区域种养布局调整、标准及技术规程制定、技术宣传培训推广、扶持相关产业发展、基础设施引导投资等。
4.充分发挥 养 殖 企 业 在 污 染 防 治 中 的 主 体 作用
随着 《条例》颁布实施，养殖者对自身在生产过程中产生的污染进行治理已经从社会责任转变为法律责任，这就要求养殖者在新建、扩建过程中必须将污染治理纳入投资运营规划，在生产过程中积极倡导规模适度、种养结合、循环利用的可持续生产方式，在污染治理和排放中严格遵循相关国家标准和技术规范。5.积极推进 畜 禽 规 模 养 殖 污 染 第 三 方 治 理 的发展在发展排污主体治理模式的基础上，积极探索并因地制宜地发展养殖污染第三方治理，探索不同污染治理模式的适用条件。加强对养殖废弃物利用领域中新出现的区域粪便收集处理中心、有机肥生产厂商、沼渣沼液中介服务组织等第三方治理模式的跟踪研究力度，加强相关制度政策前瞻性研究。
6.加大扶持和培育相关环保产业的发展
以促进畜禽养殖废弃物利用物质循环为目标，推动相关产业发展壮大。专门出台促进有机肥、沼液肥等养殖废弃物资源化利用相关产业发展办法，给予财税、金融、土地、基础设施建设补贴等优惠政策，制定完善沼液沼渣和有机肥的产品标准和操作技术规程，出台实施有机肥使用者补贴。通过推动废弃物利用产业发展为社会资本进入产业创造良好条件。
7.加强对相 关 技 术 集 成 模 式 研 发 推 广 的 政 策支持力度
尤其要加大对废弃物资源化利用技术的研发支持力度;完善畜禽规模养殖土地消纳配比、沼渣沼液还田等相关技术标准;要求各级政府加强探索适应当地资源禀赋特点、经济可行的技术集成模式，并出台具体操作规程系统组织推广实施。——论文作者：李 冉 沈贵银 金书秦
参考文献：
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