摘要：为推进市场监管信息化建设，优化营商环境，深化“放管服”改革，深圳市市场监督管理局创新提出“食品经营远程视频核查”新思路，并于2020年初开展试点工作，探索使用远程视频核查模式代替传统现场核查模式。试点工作开展至今已初见成效，在提升审查效率等方面效果十分突出。本文详细介绍了食品经营许可远程视频核查的背景及开展情况，并就远程视频核查与现场核查模式的真实性、一致性、高效性、安全性、便利性以及其他特点进行分析对比;同时，就工作中发现的问题及下一步工作方向展开讨论。
关键词：食品经营许可，远程视频核查，核查模式对比
深圳市市场监督管理局许可审查中心(以下简称许可审查中心)依托“互联网+”技术，利用“双随机”思维，积极探索创新服务和许可相结合的核查机制，提出“食品经营许可远程视频核查”的新思路，尝试通过让“数据多跑路”的方式给申请人带来“足不出户就可轻松拿证”的体验，旨在提升企业和群众的获得感，降低市场准入成本，构筑科学、诚信、高效、廉洁的市场监管体系，为深圳市粤港澳大湾区和深圳先行示范区“双区”建设贡献力量。
1创新食品经营许可审查模式的背景
2020年8月，市场监管总局发布公告，对《食品经营许可管理办法(征求意见稿)》公开征求意见。征求意见稿第六条(信息化建设)中规定：“县级以上地方市场监督管理部门应当推进食品经营许可信息化建设，逐步实施许可申请、受理、审查、发证、查询等全流程网上办理，发放食品经营许可电子证书，并在官方网站公开食品经营许可事项，以及食品经营许可信息数据，方便社会查询。”该条款明确了食品经营许可未来的信息化建设发展方向不仅限于申请阶段，已拓展至受理、审查及发证的全流程网上办理。
目前深圳市食品经营企业可通过广东政务服务网端口申请食品经营许可;市场监管局工作人员可通过后台系统对预受理的材料核实后进行受理，并在决定环节通过后台系统进行审批发证;电子证照的功能也已基本实现;然而，审查环节的信息化建设当前处于探索阶段，审查工作仍以现场核查为主。
许可审查中心主要负责全市食品生产、药械经营、食品经营(200平方米以上的大中型餐馆、单位食堂、校外午托机构食堂和食品经营管理单位)许可业务的审查以及二类医疗器械注册审评相关业务，拥有一支70余人的专业审查队伍，技术水平过硬。在承担各类审查业务的同时，许可审查中心不断探索提升许可工作效能的方式方法，积极推进信息化建设，对标最高、最好、最优。
2深圳食品经营许可远程视频核查试点工作的开展情况
近年来，不见面网上审批已在多个领域顺利实施，如银行通过人脸识别开户、交警局通过远程视频处理轻微事故以及证照审验业务等。借鉴其他领域的成功经验，为探索更快捷、更简易、更直接的审查与服务模式，许可审查中心于2019年9月创造性提出了“远程视频核查”改革的初步设想。按照深圳市市场监管局部署，经企业意见征集和多地走访调研，食品经营许可远程视频核查工作方案正式出台。
经深圳市市场监管局统筹，2019年12月远程视频核查系统上线，可提供的功能包括：手机端应用程序可以供申请人下载安装，指导其按提示自助拍摄食品经营场所视频和图纸并上传云端;审查系统应用于电脑端，可供许可审查中心接收分派任务、观看上传的视频、对存在的问题截屏添加批注后反馈申请人，支持申请人再次上传整改视频和图纸文件，最后出具审查结论回传许可系统。同时，系统运用了GPS地址人工智能比对技术手段，提高了许可审查的现代化水平。2020年1月，食品经营许可远程视频核查试点正式在深圳市龙岗区启动，全年共受理上千单业务。
远程视频核查的办理流程为：企业在窗口或广东政务服务网端口提交申请并签署承诺书，申请受理成功后，企业下载“市场通”APP找到相应任务列表，打开手机GPS定位，上传经营场所布局图纸并按照拍摄要求分别对流程布局、就餐区、食品加工区以及必备设备(各类清洗池、消毒保洁设备、冷藏冷冻设备等)进行拍摄。审查人员对视频内容进行审查并得出审查结论，必要时可要求企业进行补充材料。远程视频核查结束后影音材料、核查表、核查结论等电子文书将流转至下一步审批发证环节。
3远程视频核查模式在其他省市的应用
2020年初疫情期间，全国陆续有地市通过远程视频审查的方式完成许可准入类工作。例如上海徐汇区市场监管局3月5日出台的《支持复工复产若干措施》中提出“疫情期间，对新设、变更食品经营单位以及新设药品零售企业、医疗器械经营企业等行政许可中涉及现场核查的，由申请单位做出承诺并通过互联网提交现场视频后，当日完成审核。”的方案。徐汇区市场监管部门编写拍摄指引，明确了拍摄顺序、具体点位以及详细要求，申请人按要求完成拍摄后将视频上传至专属邮箱，工作人员收到后当日进行审核、意见反馈。7月13日上海市闵行区市监局与美团合作推出食品经营许可证“云深秒批”功能，商家通过登录美团APP申请相应许可并完成视频拍摄。山东省市场监管局创新审批，实施远程视频评审和文件审查相结合，远程视频评审范围包括了口罩、消毒剂等防护用品。
4远程视频核查模式特点分析
远程视频核查能否在为企业提供便利的同时防控履职风险?创新的远程视频核查模式是否可以代替传统的现场核查模式?本文就两种核查的真实性、一致性、高效性、安全性、便利性等方面一一进行对比。
4.1真实性
企业提供真实、准确的视频是开展远程视频核查工作的前提，保证视频真实性是此项创新工作的重中之重。相较于现场核查中核查员前往现场进行实地审查，远程视频核查在真实性保障方面采取了如下举措：
(1)要求企业使用“市场通”APP进行实地不间断拍摄。APP内无法上传提前拍摄好的视频或图片，且无法对视频或图片进行修改处理。
(2)拍摄前企业需要就“食品加工处理区无卫生间、所有设备可正常运转以及视频的全面性、真实性”进行自我声明与承诺。
(3)远程视频核查系统借助现代科技手段，利用卫星GPS定位取得拍摄者的位置信息，系统将检测到的视频拍摄地址与利用申请地址搜索到的经营地址进行比对，将偏差在一定距离以上的结果进行提示。后台审查人员可根据视频内容进行判定，例如周边环境、街道标识、门牌号、招牌、隔壁商铺等信息确认企业的真实定位，防止出现提供虚假材料的行为。通过此功能可有效识别出实际拍摄位置与申报位置是否吻合，有效排除异地拍摄、对手机已存视频翻拍等作弊手段。
(4)远程视频核查系统“附近的单”功能可自动筛选视频拍摄地址20米范围内已完成拍摄的申请工单，并生成列表供审查人员辨别，以防出现申请人拍摄同一经营场所申请多张经营许可证的情况。
(5)对于视频内容存疑的企业，远程视频核查人员可启动机动核查功能，系统将随机分派机动核查员前往现场拍摄取证。某企业在拍摄时故意避开厨房内设厕所区域，经审查员要求后将厕所门贴上墙纸加以掩盖，审查员沟通无效后启动机动核查功能，由机动审查员前往现场拍摄取证，最终判定该企业核查不通过并给予警告。
(6)定期按比例对远程视频核查通过的企业进行回访抽查，确保远程视频核查工作真实有效。许可审查中心通过系统随机筛选20家审查通过的企业进行了现场回访，实地核查发现企业的现场情况与拍摄视频内容基本一致。其中2家存在拿证后将现场设备设施条件改变，例如将填封的厕所(设在食品处理区)打开重新使用;将店内设置的水池转移至室外使用，其余18家经审查员现场评估，均符合发证条件。
4.2一致性
根据《深圳市食品经营许可标准化工作规范》，现场核查任务的办理程序为：提出申请、查验材料、任务分派、现场核查、出具核查意见、照片上传归档。现场核查人员在企业现场按照《食品经营许可现场核查表》规定的项目逐项进行核查并记录结果，填写核查表并制作现场核查记录，经申请人核对无误后，由核查人员和申请人在核查表和记录上签名或者盖章;此外，核查人员需按要求对企业现场的食品销售场所、粗加工区域、清洗消毒保洁区域、专用操作场所、专间、烹饪区域、图纸及必备设备设施等拍照取证。
远程视频核查要求企业对所有经营场所进行拍摄，同时对关键设备设施进行特写拍摄，拍摄内容需涵盖所有核查要点。远程视频核查人员在后台通过观看视频以及截图的方式进行取证。
远程视频核查以视频截图的形式代替现场拍照，依照同一标准进行审查并与现场核查使用同一套《食品经营许可现场核查表》及文书，可以做到与现场核查保持高度一致性。
4.3高效性
现场核查人员在接到申请后需提前安排审查计划，沟通企业负责人并按时前往现场进行核查。完成现场工作后，核查人员需要按要求在许可系统中上传照片，录入核查表并负责归档材料的移交和保管。同时，核查人员也需定期对食品经营许可现场验收申请材料及文书进行检查整理，保证申请材料、文书的齐全规范。据了解，现场核查每组每日的饱和工作量约为4~5单。
远程视频核查每单平均用时约20分钟，基本流程为查看视频、沟通企业、查看补充材料、截图勾选核查表以及填写整改意见书等。按照每天7小时的工作时间，远程视频核查每组每日的工作量约为21单，工作效率大大提高，这是远程视频核查最突出的亮点之一。
4.4安全性
鉴于目前的疫情状况，相对于现场核查，远程视频核查“不见面”的核查方式完全避免了审查员在外勤途中人员密集及面对面地接触，在做好食品经营许可工作的同时，有助于常态化的疫情防控，保护了审查人员的“人身安全”。
同时，“零接触”的特点和“任务随机分派”的模式，降低了说情干扰的空间，有效地切断了工作人员吃拿卡要的途径，杜绝了可能出现的权力寻租等现象，保护了审查人员的“廉政安全”。这是远程视频核查模式在加强廉政建设，优化营商环境方面的又一亮点。
4.5便利性
现场核查人员需提前计划，将位置临近的企业统一安排，但由于时限等问题难以完全保证核查计划的科学合理性。深圳市某些行政区域距离市区较远如深汕合作区，核查人员在外勤路途中将耗费大量的时间，并产生相应财政支出(如差旅费、误餐费);同时，外勤工作受天气条件、交通状况影响。在日常工作中，现场核查效率也常受不确定因素影响，例如现场装修未完成、设备未到位、图纸缺失、负责人不在场等。
远程视频核查相对便利，打破区域限制，避免时间、地点安排冲突。审查人员无需外勤，可在后台系统直接观看企业视频，省去事前联系企业、往返企业现场以及现场等待的时间，大大节省相关经费开支，降低行政成本。
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远程视频核查对于企业也提供了较大的便利，申请人可通过自行拍摄上传经营场所视频，24小时随时通过手机APP提交视频或补充材料，无须等待审查人员上门，有效避免了因核查人员到场时现场未准备就绪导致的不通过，也避免了营业就餐高峰时段现场核查工作造成的不便。试点期间，许可审查中心邀请第三方公司对申请远程视频核查的企业就远程视频核查的及时性、便利性、精准服务等方面进行了满意度调查的电话回访，企业对于远程视频核查给予高度评价，满意度测评结果为98.5分。
4.6其他特点
相对于“分散实施”的现场核查，“集中处理”的远程视频核查将更多的审查任务集中于专职核查人员，有助于统一审查标准，树立市场监管良好形象。此外，远程视频核查具有较好的溯源性，影音材料可长期保存在云端数据库，动态留证便于日后追溯与监管核查。
5进一步推广远程视频核查工作需要解决的问题
(1)系统功能有待开发简化申请端系统操作，提升企业便利性;开发在线审查模式，方便审查员和企业直接沟通对话指导拍摄;适度开发人工智能审查，自动识别关键环节、必备设施，进一步提高审查效率。
(2)工作流程有待优化同步提升申请、受理、发证环节的效率，结合远程视频核查共同促进整个许可过程的大提速，同时落实食品经营许可电子证书的及时发放，切实提升申请人的获得感。
(3)证后监管衔接有待加强加强证后日常监管，对提供虚假视频材料的企业进行处罚，逐步建立审管联动的重点关注名单，与联合惩戒制度一起，采取信用监管的方式，创新完善市场主体的退出机制，建立诚信档案和重点关注名单，保证食品安全。
6总结
综上所述，远程视频核查是一种科学有效、高效便捷的新型审查方式，在食品经营许可审查领域具有前瞻性、先进性，为证照分离改革工作提供了借鉴经验，对于优化营商环境、避免廉政风险、降低行政成本有显著成效。在深圳全市有序推广远程视频核查有助于提升市场监管信息化建设，为深圳市粤港澳大湾区和深圳先行示范区“双区”建设添砖加瓦。——论文作者：张镜如夏强肖文晖
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