摘要:国有企业在世界各国普遍存在，在不同社会体制和发展阶段中都对经济社会发挥了重要作用。从跨国历史比较视角检验国有企业和经济发展之间关系的动态变化特征及其作用机制，分析得出，在控制了社会制度等因素的影响后，国有企业占国内投资比重与经济发展水平之间存在较强的相关关系:随着一国从低收入国家向中等收入国家迈进，其国有企业占比先逐步下降，并在迈入中等偏上收入国家门槛后趋于稳定，并呈上升趋势。同时，国有企业对经济增长的作用具有阶段性特征。对于中等偏下收入国家，国有企业占比越高对GDP增速的促进效果越明显。由此得出的相关启示是，对待国企发展，发展中国家不能盲目模仿发达国家在发展成熟后的经验，更不能简单地采用新自由主义的私有化改革方案。
关键词:国有企业;经济发展;跨国比较;发展中国家
一、引言和文献综述
国有企业是中国特色社会主义经济制度的重要支柱，进一步做大做强做优国有企业是实现下一个百年奋斗目标的重要保障。然而无论是西方主流理论界的学术期刊文章，还是世界银行、国际货币基金组织(IMF)、经济合作与发展组织(OECD)等国际组织的政策报告，国有企业常常与“低效率”“要素错配”等概念联系在一起，形成了僵化的负面形象，私有化也成为了西方学者向发展中国家政府提供的国企改革的主流方案。然而回顾各国的经济实践不难发现，国有企业作为政府干预经济的一种重要方式，并非社会主义国家的专利，在不同体制、不同经济发展阶段的国家中均普遍存在，尤其是工业化和现代化的起步阶段都曾发挥了关键作用。近年来，关于国有企业私有化的后果也得到了越来越多的关注。在主要西方国家，国企私有化进程已经中止，2008年金融危机后甚至有一些西方政党开始号召重建国有企业。在发展中国家，很多进行了私有化改革的经济体(前苏东国家、拉美国家和许多非洲国家)也大多都未能实现经济效率提升和长期稳定增长的目标，面临着收入差距扩大、基础设施不足等难题。如何弥合理论研究和经济实践的鸿沟，消除西方国家对国有企业的固有偏见，从理论上讲清国有企业对经济发展的作用具有重要理论和现实意义。因此有必要通过理论和实证研究，从跨国比较的视角来总结国有企业和经济发展之间的关系及其作用机制。通过对这一关系的梳理，从而更好地认识国有企业的作用，为我国在今后经济发展中更好地发挥国企作用提供指导。
已有不少研究指出国有企业在经济发展中的作用，主要包含四种较具代表性的观点。一是基于马克思主义政治经济学研究视角的观点。该观点认为公有制是计划经济的基础，是消灭剥削、实现共产主义社会的必由道路。马克思虽然没有使用“国有企业”这个词，但生产资料公有制的思想表述很清楚，例如，马克思在《论土地国有化》一文中这样阐述，“生产资料的全国性的集中将成为由自由平等的生产者的联合体所构成的社会的全国性基础，这些生产者将按照共同合理的计划自觉地从事社会劳动。”[1]周新成认为，公有制为主体是社会主义制度的根本要求，也是马克思主义理论同中国现实相结合的产物，必须坚持。[2]黄速建和余菁认为，国有企业是我国国家财政的有机组成部分，是政府代表公众利益参与经济、干预经济、实现再分配的有效手段。[3]张晨和张宇分析认为，国有企业存在不仅是解决市场失灵，更多是克服市场缺陷，即市场调节的自发性、盲目性、滞后性和非公正性。[4]丁堡骏认为，中国国有企业是全民所有制的最现实的实现形式。[5]文一的研究在强调了市场本身就是一种重要的公共产品的同时，还强调在工业化的初期需要国家力量来帮助创造这一公共产品，亦即国有企业起到了创造和培育市场的作用。[6]二是基于社会职能理论观点。这种观点认为，当社会保障体系尚未建立时，国有企业承担了很多社会职能。白重恩等认为，从计划经济到市场经济转型期间，由于独立的社会保障体系尚未建立，国有企业同时承担了组织生产和提供社会福利的多重任务。[7]三是基于经济制高点理论观点。这种观点认为，政府通过建立国有企业，优先发展战略性产业，从而实现赶超发展的目标。例如，耶金和斯坦尼斯罗(YerginandStanislaw)认为，私人和国外企业家没有能力、兴趣或远见来投资对国家未来具有重要意义的项目，特别是在一国经济起飞的早期和产业转型升级期，需要国家的力量控制经济“制高点”。[8]薛汉伟梳理了列宁对国有制观点的论述和形成过程，即政府需要控制经济中的“制高点”(如土地、大工业等)，并吸收私人资本参与经济建设和竞争。[9]四是基于市场失灵理论观点。这种观点认为在公共产品和自然垄断品提供方面，国有企业可以修正自由市场竞争带来的扭曲。早在1776年亚当·斯密就提出，政府应“建立并维持某些公共机构和公共工程”[10]，1936年凯恩斯也提出公共事业应由政府投资并经营，“还有一类日趋重要的投资，由政府从事，由政府负担风险。从事此类投资时，政府只想到对于未来社会之好处，至于商业上利益如何，则在所不计。”[11]萨缪尔森提出了公共产品理论，并用模型论证了由于存在搭便车问题，所以公共产品需要由政府生产并提供。[12]谢地等的研究表明，如果商品和服务的生产函数呈现规模报酬递增，最优方式是由一个厂商来生产，但单一厂商的垄断也带来了定价悖论、效率悖论和信息不对称的问题，而国有企业可以有效地解决这些问题。[13]
综合上述四类观点，可以将国有企业对经济发展的影响总结为两个特征:普遍性和特殊性。普遍性是指国有企业是政府干预经济活动的一种形式，并非是社会主义国家所独有的。任何一个经济体都会面临市场制度不健全、社会保障不完善、基础设施缺口等问题，国有企业都可以在解决这些问题中发挥作用，这与社会制度和意识形态无关。特殊性是指国有企业的作用受到经济发展阶段、社会制度等因素的影响，特别是随着一国经济发展水平的提高，国有企业的行业布局和功能定位也需要进行优化调整。围绕国有企业作用的普遍性和特殊性，本文在案例和理论分析的基础上，使用跨国面板数据，实证检验了国有企业和经济发展之间的动态关系及其作用机制。本文研究发现，在控制了社会制度等因素的影响后，国有企业占国内投资比重和经济发展水平之间存在相关关系，随着一国从低收入国家向中等收入国家迈进，其国有企业占比先逐步下降，并在迈入中等偏上收入国家门槛后趋于稳定，并呈上升趋势。与此同时，国有企业对经济增长的作用具有阶段性，对于中等偏下收入国家，国有企业占比提高对GDP增速的促进效果越明显。本文研究表明，对国有企业作用的分析，应根据一国经济发展阶段、社会制度的不同来进行评价，特别是对于发展中国家，更应立足本国社会制度和经济发展阶段来制定适合本国国情的国企改革方案，不能盲目追随发达资本主义国家的发展经验。
本文剩余部分的结构安排如下:第二部分回顾二战后英国国有企业的发展历史，通过案例分析证实了国有企业与经济发展的关系存在明显的阶段性差异;第三部分给出在经济发展初期发展国企必要性的理论解释，并由此推导出国有企业占比和经济发展之间关系的两个假说;第四和第五部分使用大样本跨国面板数据，对上述假说进行检验;第六部分对本文的主要结论和启示进行总结。
二、案例分析
英国作为传统西方国家的代表，二战后国有企业的发展分别经历了国有化和私有化过程，本节将以二战后的英国作为典型案例，分析检验国有企业和经济发展之间的动态关系。值得关注的是，英国国有企业的发展史并非特例，同时期，法国、德国等主要西方国家也经历了相似的过程。[14]
通过对历史文献和数据的细致梳理，我们整理了1950～2018年间英国国有企业在固定资本形成中占比的变化趋势(见图1)，并将二战后英国国有企业的发展划分为四个阶段。第一阶段是1945～1951年，这一时期工党艾德礼(Attlee)政府上台后，为了快速恢复战后的经济，解决就业、医疗等社会问题，推行了大规模的国有化运动，密集性地将一大批公共设施、公共服务、金融和能源类企业进行国有化，国有企业迅速发展，到1951年国有企业占全国固定资本形成比重已上升至17%，并遍布于银行、电力、电信、医疗、煤炭、煤气、航空、铁路、公路、内河航运、码头等多个行业。①第二阶段是1952～1978年，这一时期虽然保守党和工党轮流执政，但国有企业资产在英国经济中的占比始终维持在较高水平，到1978年撒切尔政府开始私有化改革前夕，英国的邮政、电信、电力、煤气、煤炭、铁路和船舶部门国有企业占比(按劳动力占比计算)达100%，在钢铁和航空部门达到75%，汽车制造和石油工业部门也分别达到50%和25%。[13]第三阶段是1979～1989年，这一时期撒切尔夫人为了解决国有企业机构臃肿、大面积亏损的问题，进行了大规模的私有化改革，包括电信、航天航空、公共交通、汽车、钢铁、煤炭、电力、供气供水、铁路等部门大部分的国有企业都在20世纪80年代先后完成了私有化改革，国有企业占全国固定资本形成比重也下降到了4%左右。[15]第四阶段是1990年至今，这一时期国有企业在英国并未完全消失，国有企业资产维持在相对稳定水平，特别是一大批社会服务领域的国有企业仍被保留了下来，至今依然发挥着重要作用，如英国广播公司(BBC)、国民保健署(NHS)、林业委员会等。根据英国国家统计局数据，2018年英国国有企业贡献了全国固定资本形成的3%。②
一个值得关注的现象是，在1952～1978年间，尽管英国国有企业资产比重一直维持在高位，且国有企业的组织方式和行业分布均无明显变化，但在前后两个阶段，国有企业对经济发展的作用效果截然不同，这种差异主要体现在宏观经济表现和企业经营状况两方面。
从宏观经济表现来看，在20世纪70年代以前，国有企业对改善就业、医疗等社会问题，促进英国基础设施建设和传统工业发展方面发挥了重要作用，对战后英国经济的繁荣做出了重要贡献，这一时期英国GDP年平均增速超过了3%，失业率长期低于2%。然而在20世纪70年代以后，英国经济陷入了长期停滞，充实的社会福利制度导致社会保障负担增加，国民工作积极性下降。国有企业也因市场需求下降、自身机构臃肿、缺乏激励机制、承担过多社会责任等原因，竞争力不断下降，并出现了大面积亏损。这一时期失业率不断上升，物价大幅上涨，由于对经济停滞和社会问题的不满，各种罢工运动此起彼伏，人们把当时英国社会的问题统称为“英国病(theBritishdisease)”。
相关期刊推荐：《当代经济研究》创刊于1990年，本刊为月刊，由西安交通大学主办。设有：资本论研究和运用、马克思主义经典著作研究、改革开放论坛、财金论坛、争鸣与探索、书评、理论综述等栏目。
从企业经营状况来看，第二次世界大战后艾德礼政府推动国有化的一个重要目标是通过建立垄断的国企将行业内原本分散的企业组织起来，充分发挥规模效应优势，提升行业竞争力。正如1945年工党在大选纲领中所说:“今天，我们与经济大国并存，这些国家的科学技术逐年飞跃。……英国需要一个组织起来的行业，使之能够充分发挥人民的知识和技能。只有这样，英国才能保持其作为大国的地位。工党打算将英国的工匠、设计师和科学家的技能都联系起来，为我们的同胞服务。”[16]事实上，在20世纪70年代前，英国国有企业表现亮眼:据英国国家经济发展署(NEDO)1976年报告，60年代绝大多数国有企业生产率比其它部门增长快，1958～1968年国有企业劳动生产率年平均增长率为5.3%，高于同期制造业劳动生产率的3.5%。[17]然而这种优势并未得到维持，进入20世纪70年代，除个别市场需求增长较快的国有企业(英国航空公司、煤气公司、通讯公司)运营状态良好外，大部分国有企业逐步陷入亏损，如英国钢铁公司、煤炭公司生产率的增长率分别为-2.4%、-1.3%，远低于同时期制造业年平均1.75%的增长率。[17]与此同时，国家对企业的财政补贴逐年增多:1974～1975年英国煤矿、铁路和钢铁等国有企业需要国家补助6.09亿英镑，到了1984～1985年上升至40亿英镑。[18]国企的大面积亏损给政府财政带来了沉重的负担，对国有企业改革的呼声也日益高涨，这才有了后来的撒切尔政府对国企的大规模私有化。
作为一个有代表性的西方发达国家，英国的案例表明，要辩证地和动态地认识国有企业和经济发展的关系，两者并非是简单的促进或抑制关系，而是要分情况、分阶段进行讨论。第二次世界大战后，英国的经济社会受到严重的破坏，这一时期政府通过国有化可以集中资源和促进规模效应的发挥，国有企业能起到促进经济恢复和发展的作用;而随着经济发展进入新阶段，在没有及时对国企的组织形式和行业占比等进行适当调整的情况下，国有企业也可能阻碍经济的发展。需要强调的是，英国本身的经济特征和社会制度很大程度上决定了其国有企业的改革方向。
三、理论分析和研究假说
通过对英国的案例回顾，我们发现在不同发展阶段和不同条件下，国有企业对经济发展的作用效果明显不同，特别是在经济发展的较早阶段国有企业可以明显促进经济增长，在本部分我们尝试给出理论解释。
首先，经济发展初期投资缺口较大，国外部门和国内民营部门的资本投入不足，政府通过建立国有企业可以有效促进投资。几乎所有国家在经济发展初期面临的主要问题都不是投资效率问题，而是投资资金来源问题。一方面，发展中国家在基础设施、教育、医疗、能源、通讯等领域都需要大量的初始投资，这些项目投资数额大，回收周期长，投资风险大。夸克(Quak)的研究发现，全世界低收入和中等收入国家每年有1.4万亿美元的投资缺口，其中超过一半的投资来自政府的公共投资，特别是对于低收入国家，每年公共投资需求的规模相当于GDP的27%。[19]另一方面，在经济发展早期，国内民营资本积累不足，国外资金则要求很高风险溢价，这就导致依靠市场的自发行为无法完全满足投资需求。这时政府可以通过建立国有企业的方式，动员国内有限的资源投入到相应领域，补齐投资缺口。
其次，经济发展初期政府的财政汲取能力有限，国内市场运行机制尚未完善，因此不具备大范围推行产业政策的条件。西方经济学的经典理论认为，国有企业并非是国家干预经济、矫正市场失灵的最优方式，一国通过税收优惠、补贴政策、反垄断立法、产业政策等方式均可以实现同样目标，且部分国家的成功经验似乎也验证了产业政策的有效性，例如，日本在第二次世界大战后到20世纪80年代的高速发展，被认为与其产业政策密切相关。[20]然而，倡导上述干预方法的理论家往往忽略了这样一个事实:大范围推行产业政策的一个重要条件就是政府应具有较强的财政汲取和再分配能力，而这一条件在绝大多数处于经济发展初期的国家中并不成立。例如，吕冰洋等研究发现，低收入国家的宏观税负远低于高收入国家(见表1)。[21]这在一定程度上也解释了低收入国家发展受限的原因:一方面面临着巨大的投资缺口，另一方面政府无力通过税收和补贴等常规手段刺激市场主体进行大规模投资。如果不考虑发展中经济体所面临的这种现实约束，就盲目要求其落实“华盛顿共识”所主张的“自由化、私有化、市场化、去监管化”原则，其结果必然导致其无法解决投资缺口、持续的经济低迷和无力承担的财政负担等问题。——论文作者：郎昆1，冯俊新2
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