摘要：盆地是矿产资源最为富集的地质单元，如何对盆地内的矿产资源进行综合勘查开采，合理避免矿业权叠置产生的矛盾冲突是当前亟待解决的问题。本文首先分析了盆地矿产资源的特点和勘查开采中存在的典型问题，在此基础上结合国内外经验和案例，为我国盆地矿产资源综合勘查开发提出对策建议。研究认为，我国盆地矿产资源综合勘查开采程度不高，各类矿产矿业权叠置问题突出，严重影响了盆地资源的综合利用。针对相关问题，建议有关部门首先做好盆地矿产资源综合规划，建立资料共享平台;其次应促进各方协同勘查开采，完善矿业权管理制度;再是补充和完善相关法律法规与技术标准规范，为矿山企业提供工作参考，也为政府监管提供抓手。
关键词：盆地重叠分布矿产综合利用矿业权
盆地是矿产资源最为富集的地质单元，常被地质学家称为“聚宝盆”。我国主要的大型盆地，如鄂尔多斯盆地、准嚼尔盆地、塔里木盆地等，多赋存着石油、天然气、煤炭、铀矿、铁、铜、铝、岩盐等多种矿产资源，是国家重要的资源战略基地⑴。盆地内赋存的各种矿产资源大多存在共伴生关系，造成了不同种矿产在空间分布上的重叠(本文所指的空间重叠分布是指立体空间内不同矿产垂直投影形成的平面重叠)，客观上为矿业权设置和管理增加了难度;再加上科学规划不足、法律法规不健全、利益矛盾冲突等多方面因素的影响，使得我国盆地矿产资源的最佳利用方式难以实现，造成资源浪费、威胁生产安全等诸多不良后果3】。规划盆地内重叠分布矿产的最佳开发利用顺序、提高盆地资源综合利用程度和效率、保障矿业权人权益等已成为促进我国矿政现代化治理水平提升，促进矿业高质量发展的重要体现和要求。
1盆地重叠分布矿产资源特点
1-1油气-煤炭-铀矿
油气(包括常规油气、煤层气、页岩气)、煤炭和铀矿是沉积盆地分布最为广泛的三类矿产。因三者具有成因和成藏方面的联系，空间上大都重叠分布，例如吐哈盆地、松辽盆地、鄂尔多斯盆地等都是国家煤、油气资源富集地，也是地浸砂岩型铀矿富集地〔网。常规油气在盆地内通常大面积连续分布，赋存深度从几百到几千米不等，垂向上可形成多套油气藏组合;煤炭分布在盆地的大部分地区，埋深一般不超过2000m,垂向上有多套煤层平行分布;煤层气、页岩气、铀矿的平面分布常与煤炭具有一致性，垂向上位于煤层附近。
1.2油气与共伴生矿产
盆地中金属、非金属矿床的形成常与油气的生成和运移具有密切的内在联系，尤其是铅、锌、铜、金、 磚、汞、铠等金属矿产，碑、重晶石、萤石等非金属矿产与油气藏之间显示出某种规律性的带状分布[710 例如渤海湾盆地胜利油田的东部即为世界级山东焦家式金矿床;广东三水盆地南部边缘分布有超大型富湾银矿床和大型长坑金矿床及铅锌多金属矿床等冏;南华北盆地在进行油气勘探的同时发现了具有利用价值的盐矿和碱矿。
1.3煤炭与共伴生矿产
煤炭的共伴生金属矿产分为共生和伴生两类冋。共生矿产主要是铝土矿和铁矿，伴生矿产主要有锂、 臻、错、铝、铁等。其中，与煤炭共生的沉积型铝土矿广泛分布于盆地煤系地层的中下部，资源量十分丰富;在煤炭勘查时也发现了与煤炭伴生的傢矿和错矿，例如鄂尔多斯盆地北缘胜利煤田中发现了乌兰图嘎超大型错矿产，错资源储量16001,占中国错储量的30%。除此之外，盆地的煤系地层中也赋存着与煤炭共伴生的高岭土、石膏、硅藻土、石墨等非金属矿物，其中我国高领土 50%以上的探明储量都位于煤系地层中，但常被当作煤炭开采的歼石废弃，没有被综合利用[10]o
2国内重叠分布矿产管理和利用的经验和案例分析
2.1法律法规分析
我国现行的《矿产资源法》没有明确重叠分布的矿产资源管理规范，只是明确“任何单位或者个人不得进入他人已取得采矿权的矿山企业矿区范围内采矿”(1986年版《矿产资源法》第十六条),1996年《矿产资源法》修订后第十九条规定“地方各级人民政府应当采取措施.维护本行政区域内的国有矿山企业和其他矿山企业矿区范围内的正常秩序。禁止任何单位和个人进入他人依法设立的国有矿山企业和其他矿山企业矿区范围内采矿”。这条规定是对已有矿业权人的权益保护，也是处理重叠分布矿产矿业权的基本法律原则。
我国最早明确重叠矿产矿业权处置原则的相关法规是1998年制定的矿产勘查和开采登记规定，是针对矿业权登记中矿区范围的申请而明确的规定。为落实1998年2月国务院发布的《矿产资源勘查区块登记管理办法》(国务院第240号令)和《矿产资源开采登记管理办法》(国务院第241号令)，当年7月， 国土资源部发布了《矿产资源勘查登记有关规定》和《矿产资源开采登记有关规定》(即《国土资源部关于矿产资源勘查登记、开采登记有关规定的通知》(国土资发〔1998〕7号))，这条规定成为以后处置重叠分布的矿产资源矿业权最常用的规定，并且在这一规定的基础上，后来的制度进一步进行了完善。 2017年，国土资源部出台了《国土资源部关于进一步规范矿产资源勘查审批登记管理的通知》(国土资规〔2017〕14号)和《国土资源部关于完善矿产资源开采审批登记管理有关事项的通知》(国土资规〔2017〕16号)，要求除特殊情形外，新立探矿权勘查范围和采矿权矿区范围不得与已设矿业权垂直投影范围重叠。在几种可以允许重叠的特殊情形中， 要求通过协议和承诺的方式解决新设立矿业权与已设矿业权叠置的潜在冲突，同时根据需要建立协调机制，促进多方沟通交流，妥善解决有关问题。这是当前我国最新政策规章中对重叠分布矿产矿业权的处置方式。
2.2实践经验分析
除了国家相关的政策和法律规定外，企业间的沟通交流、达成相关协议和承诺也是避免叠置矿产资源勘查开采矛盾冲突的关键手段。鄂尔多斯盆地中，神华集团新街台格庙矿区与中石化大牛地气田矿业权重叠区，实际重叠面积约140 km2,其中新街一井井田与大牛地气田几乎完全重叠，井田范围内已建成天然气井57 口，地面布置集气站两座、输气干线两条。为解决上述资源和矿业权的重叠问题，神华集团和中石化集团进行了充分交流，通过对煤炭和天然气开采层位、区域以及顺序的合理规划，结合技术论证，实现了煤炭和天然气开采在空间和时间上的相互避让， 实现了矿产资源的综合开采。
青海省柴达木盆地查尔汗钾镁盐矿别勒滩矿采矿权与中石油集团的天然气矿业权重叠。为解决相关问题，双方签订了关于维护油气矿业权人合法权益的承诺书，规定：在从事盐湖资源开采工作时，不得在已有的石油天然气井、油气管道及地面设施200m范围内实施作业，不得对天然气、油气设施造成影响和破坏，不得妨碍正常的石油天然气勘查开采工作;盐湖资源矿业权人与油气矿权人发生矛盾时承认油气矿权的优先权，为油气矿权提供便利。
3国外的经验做法和启示
世界上绝大多数国家在矿业权的招标过程中往往选择一些未进行过矿产资源勘查开发的空白地区，各国法律中也都明确规定了矿业权的排他性，即原则上在同一土地仅勘查开采一种矿产(11~141,但在特殊情况下，为了促进矿产资源的综合勘查开采和提高资源的利用程度，很多国家仍然允许矿业权的叠置行为，并采用各种手段减少不必要的冲突和矛盾。
3.1美国
美国为避免矿业权的冲突一般采用优先取得的原则，即率先取得某种矿产矿业权的个人或企业享有部分对矿产所在地其他矿产的处分权利，可以选择保留对这块土地其他资源的开采权利，也可以转让给其他人进行开采;政府一般尽可能地鼓励矿业权人共同合理开发，在特殊情况下也会强制要求各方联合勘查开采。
尽管如此，叠置矿产资源综合勘查开采也难免会涉及各方的权益冲突，在经协商和沟通无果后， 法律手段成为解决相关问题的必要方式，美国宾夕法尼亚州法院就有过关于处理油气-煤炭矿业权重叠问题的案例问。美国Foundation Coal煤炭公司拥有同乞网情报. 宾夕法尼亚州格林县里面积约45000英亩的煤田， 计划5年后开采位于地下900-1200英尺的Pittsburgh 和Sewickley两套煤层。Penneco油气公司在格林县拥有面积大约20000英亩的油气租约，租约的大部分范围与上述煤田重叠，油气开采的目的层位在上述煤层下部的3000-4000英尺。2005-2007年间， Penneco油气公司向美国环境保护局(Department of Environment Protection, DEP )等有关部门提出了在重叠区域新钻7 口油气井的申请，并与Foundation Coal煤炭公司进行协商并提供新钻井的井位部署，但 Foundation Coal煤炭公司要求在Penneco公司的钻井许可申请中增加多项限制条件后方可同意其钻井。美国环境保护局综合考虑双方利益后，在最终颁发钻井许可时仅增加了部分限制条件，这引起了 Foundation Coal煤炭公司的不满，提起了诉讼。美国宾夕法尼亚州联邦法院受理了此案，在判决时认定Foundation Coal煤炭公司败诉。美国环境保护局的行为符合《石油天然气法》规定，在颁发Penneco油气公司钻井许可时增加了部分限制条件，考虑了双方利益，有助于矿产资源协同开发。
3.2澳大利亚
澳大利亚矿业权一般不得重叠，政府不能在现有矿业权的土地上授予第三方矿业权，除非获得现有矿业权持有人同意。由于初始调查权只是简单的地质矿产调查工作，为促进大区域的地质调查，了解区域地质构造，澳大利亚各州和领地政府为鼓励这类简单的地质矿产调查，允许初始调查权(Preliminary Exploration 或 Prospecting Licence )可以在别人已设矿业权的土地上进行，但要符合相关的规定，并限制时间和行为，包括不能损害原有产权人的利益、让原矿业权人知晓等。
澳大利亚将矿产资源分为一般矿产、油气、煤等几类，并建立了不同种类矿产矿业权制度，为鼓励矿产勘查，在同一区域可以授予不同类矿产的勘查权， 如同时授予一般矿产勘查权(EPM)和煤炭勘查权(EPC),虽然一般矿产勘查权和煤炭勘查权重叠可能会影响双方的勘查行为，但这种重叠最终会由未来的矿产租赁(MLs)限制。如果一个人申请一种矿产的矿产租赁时(ML ),同一区域已有勘查权(EP )、 矿产开发许可(MDL)或另一种矿产的矿产租赁(ML)，该申请人已有矿业权人必须先获得已有矿业权人的书面同意。如果这个申请被反对，必须在反对限定时间之前向矿业权登记机关提出意见，否则， 该申请人须获得司法申明说明被反对的理由。矿业权登记机关也可以拒绝申请区域已有矿业权的申请人。
4思考与建议
4.1做好盆地矿产资源空间规划，保障国家战略资源安全供给，建立资源信息共享平台
盆地矿产资源的叠置分布是客观普遍存在的，做好勘查开发的综合规划是实现资源最佳利用的前提条件。盆地矿产资源规划主要涉及三方面内容：一是需要根据盆地内油气、煤炭、铀矿及其他各类金属和非金属矿产的成矿条件、空间分布等地质特点，摸清盆地内的资源家底;二是需结合当前盆地矿产资源的勘查开发现状、矿业权设置现状、不同矿种勘查开发方式形成盆地整体上的空间规划，形成合理布局，尤其是针对铀矿等特殊矿产应设立勘查开采保护区，以保证国家战略安全;三是要考虑到矿产资源的紧缺程度、 战略地位、市场状况等因素，建立盆地矿产资源的勘查开发时序体系，优先勘查和开采对国家资源安全影响较大的矿产。
另外，为满足盆地资源综合规划的需要，应建立完备的资料共享制度。自然资源部可考虑会同各省级自然资源主管部门,建立盆地矿产资源资料信息系统, 由矿业权人及时上报相关数据和资料，形成动态数据库，访问权限仅保留在有关部门;同时需考虑为科研机构提供绿色通道，以进一步将实际数据和信息转化为研究成果，为盆地矿产资源综合勘查开发提供理论支撑。
4.2促进多方协同勘探开发，完善矿业权分级分类管理制度
针对盆地内已形成叠置冲突的矿业权，要充分尊重已设矿业权人的权益，协调企业间利益冲突，通过合作勘查开发方式解决问题，实现协同勘探、联合开发，不断突破形成各类矿产资源综合勘查开采技术， 实现互利互惠。若双方难以协调，则可由矿业权所在地省级自然资源管理部门组织专家对各企业的资源勘查开采方案进行评估和论证，对矛盾和冲突进行裁定;在无法避免一方损失的情况下，政府要采取补偿、置换等方式予以解决，也可考虑利用税收优惠、财政扶持等经济手段将利益冲突降到最低点。
针对盆地内尚未进行矿产资源勘查开发的区域， 应在盆地矿产资源综合规划的引领下，实施不同矿种矿业权的分类管理，同时鼓励综合勘查开采。对于一些不同种类的矿产，如固态、液态、气态的矿产由于埋藏深度、开发方式不同，相互安全干扰较小的应区分情况有条件地放开。如油气资源与煤炭资源埋藏深度不同、有不同的开发方式，煤与铀的开采方式不同， 以及砂石粘土采矿权分割地下矿产资源等，可以通过双方协议方式，建立生产信息交流渠道，允许形成矿业权重叠。另外.国家可以进一步打破体制壁垒，鼓励综合勘查，在相关税费政策、矿业权设置等方面给予激励，如核减税费、促进矿业权整合等。
4.3补充和完善相关法律法规与技术标准规范
盆地内重叠分布的不同类矿种的勘查开发时序是现行《矿产资源法》中尚不明确的管理难题，关系到我国矿产资源全民所者的权益实现和矿业权管理中按矿种分类管理的改革方向。《矿产资源法》及相关法规应补充和完善有关矿业权叠置问题的处理办法，明确资源开发顺序和各方权利义务，应重点修订不符合实际情况或与其他配套法律不协调之处，使企业间进行矿产资源勘查开发遇到矛盾和冲突时，能够做到有法可循，必要时通过法庭进行裁决，以维护企业的合法利益;政府在处理相关问题时，也可以做到有法可依，及时清理违法勘查开采的企业，实现市场交易的公平正义，在矿产资源勘查开发方面形成稳定的法治环境。
企业在矿产资源勘查开采过程中不合理、不规范的操作也很容易造成彼此之间的冲突矛盾，因此， 建议由自然资源部牵头联合矿产资源各领域协会进行技术标准规范的修订和完善，优化勘查和开发设计流程，明确相关参数标准，便于企业遵照执行和政府监管。
提高盆地重叠分布矿产综合利用水平的思考相关期刊推荐：《国土资源情报》月刊是国土资源部主管、部信息中心主办、国内公开发行的学术刊物。围绕部信息化工作的重点，宣传宏观政策，报道技术动态，交流建设经验，传播信息知识。目前，本刊设有：资源形势、资源管理、资源立法、资源研究等栏目。
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