摘要：京津冀地区属于我国较为特殊的地区，其发展已经被上升到了国家战略的高度。随着国家政策的推动，京津冀三地在多方面已经达成了一定程度的合作，但是受到历史发展传统、地域规划等方面的影响，三地在环境协同治理方面还存在较大不足，加强环境协同立法，形成京津冀环境司法合作新模式，建立起多元化、长效的协同治理机制。本文主要分析京津冀地区环境协同治理法治方面的问题，并提出相应的完善策略，希望能够对相关人士有所帮助。
关键词：京津冀;环境;协同治理;法治完善
一、引言
京津冀区域环境协同治理是保证京津冀区域一体化的重要基础，也是京津冀区域可持续发展的基础。京津冀区域环境协同治理的法治化，能够有效解决区域环境治理中标准不统一、权责不明确、协同不落实、政策不稳定等问题，能够利用法律法规等形式，通过制度和机制进行保障。所以要将京津冀环境协同治理通过法律的形式固定下来，保障法律政策的连续性、稳定性、权威性。经过多年的实践证明，京津冀区域环境协同治理法治化是确保京津冀区域环境治理有效性、实现京津冀协调和可持续发展的必然选择。
二、京津冀地区环境协同治理法治问题的提出
2015年中央政治局会议审议并通过了《京津冀协同发展规划纲要》，这就将京津冀协同发展上升到了国家性战略的高度，京津冀区域的发展需要建立在三地协同发展的基础上，要充分发挥各地区的优势，形成良好的互补性，最终探索出具有可持续发展的协同治理之路。从《京津冀协同发展规划纲要》能够得知，京津冀协同发展中最主要的部分之一就是环境的协同治理，现阶段京津冀区域的环境污染还是较为严重，特别是雾霾更是成为重点治理的现象，其已经成为了实现京津冀协同规划纲要总目标的关键性工作。从我党十九大报告中能够得知，“着力解决突出环境问题”、“构建政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的环境治理体系”已经成为了现阶段最为重要的问题之一。针对以上论述，本文主要以京津冀地区环境协同治理作为出发点进行阐述。现阶段和此目标相矛盾的是目前京津冀区域的地方性环境治理法规以及政策存在一定差异性，从而造成三地协同治理的效果不够理想，需要进一步对协同治理的法治进行完善[1]。
三、京津冀区域环境治理法治化中存在的问题分析
(一)区域整体生态文明法治观念不足
1.具有严重的地方本位主义，缺少全局观念
京津冀三地在相关政策制定过程中常常会受到行政区观念的限制，某些政府机构在制定区域经济发展规划、生态环境治理以及地方性产业结构过程中还是会存在相应的地方本位主义，更加关注的是自身行政区划之内的问题，缺少全局观念，不能站在更高的角度来审视自身发展规划。
2.更加看重的是经济利益，缺少足够的生态理念
随着市场经济的发展，某些政府部门以及管理人员更加关注的是经济的发展以及就业等问题，并且在对政府机构以及官员的业绩考核当中也缺少有关环境保护成效方面的指标，这就造成了相关政府部门和人员缺少足够的环境保护驱动力。尤其是对于行政边界区域来说，更多是以经济利益为主，生态观念缺失较为严重，地方利益和部门利益之间所带来的恶性竞争就会造成环境治理方面的缺失。
3.更多采取的是政策治理，缺少法治观念
十八届四中全会明确提出了重大改革一定要于法有据，虽然京津冀区域环境治理经过一定时间的努力获得了相应的效果，但是所取得的这些成绩都是建立在中央政策推动基础上的。想要保证京津冀区域环境治理能够长期可持续推进，一定要在各级部门以及环境治理主体当中树立起法治理念，逐渐建立起标准化的法律制度，以此来规范区域环境治理的行为。
(二)协同立法受到制度方面的限制
1.京津冀的地位不平衡
虽然从行政级别来看三地相同并且不同地区人大以及政府在法律地位方面是平等的，但是北京作为首都具有天然的政治、经济、文化优势，同时天津属于直辖市，相对于两者来说，河北的地位相对较低。此种政治格局造成三地在协同立法中的地位不平等，造成协同立法作用不同，一定程度上影响到了法律制定的公平性。
2.区域立法缺少法律授权
从我国的《宪法》以及《立法法》的具体规定来看，缺少对区域协同立法的相应规定，同时也缺少对区域协同立法法律地位的界定，这就造成区域协同立法缺少足够的约束力。从现阶段来看，京津冀三地区域协同立法主要是参照《京津冀协同发展规划纲要》来进行的，此纲要并非法律范畴，而京津冀三地人大常委会审议通过的《京津冀人大立法项目协同办法》从层级来看也属于地方性法规，无法对京津冀区域统一立法进行限定。
3.缺少立法协调机构
虽然京津冀三地政府部门已经建立了法治工作区域合作机制并且组织召开了区域法治协同工作会议，但是缺少较为明确的责任条款和必要的责任约束，很难在实际操作中有效落实。
(三)跨区域司法制度还需进一步完善
1.司法协同立法较为滞后
一方面缺少必要法律制度的支撑，现阶段各方合作只是按照相应协议、计划、共识来进行，主要是原则性限定，缺少实际操作的约束力;另一方面合作的组织相对层级较低，缺少足够的权威性。现阶段京津冀三地司法协作更多处在规划阶段，实际操作相对较少。
2.相关的公益诉讼还需进一步推进
现阶段环境公益诉讼已经成为了民众参与环境保护以及治理的主要方式之一，但是从现阶段京津冀区域来看，环境诉讼的量非常少，即使是公益性质的诉讼案件也相对有限。
3.跨区域案件执行较困难
一旦涉及到异地执法，由于执法人员对于当地情况不甚了解，常常会遭受到各种阻碍，常常出现被执行人难找、相应人员不协助等问题。另外，若是采取异地拘留等一定要所在地法院协助进行，若是所在地法院由于某些原因配合度较差就会造成被拘留人的逃离[2]。
四、国外环境协同法治的相应经验分析
(一)美国环境污染协同治理的经验分析
不加控制的经济快速发展必然会造成环境方面的污染，即使是美国这样的发达国家也无法避免，特别是在美国洛杉矶所发生的雾霾事件已经成为了世界八大环境事件之一，不但对当地人们生产生活造成较为严重的影响，同时也大大影响到了人们的健康，严重情况下造成了某些人员的死亡。针对此问题，美国政府积极应对，采取了相应的措施，包括：
1.制定并落实较为统一的法律法规。
在充分意识到环境污染对于人们身体健康以及生产生活造成的影响之后，美国的公众更加关注环境保护方面的问题，举办了多次声势浩大的环保倡议，这些都对当时的政府机构造成了很大压力。政府部门也意识到环境保护的重要性，将其作为政府重点工作进行应对，对于旧有环境保护方面的法律进行修订完善，提升了执法的力度，并且在原有法律的基础上新发布了《清洁空气法》。该法律涵盖了绝大多数和环境污染相关的内容，对于有效治理雾霾问题起到了有效的法律保障。
2.进一步提升社会民众的参与度
政府相关机构以及各地的民间组织也会定期举行相应的讲座和座谈会，提升民众参与到环境保护的积极性。在制定相应法规政策过程中积极吸取民众的意见，利用民众积极参与到雾霾治理行动来解决民众的疑虑，同时也提升其参与到雾霾治理中的热情。
(二)日本环境污染协同治理的经验分析
随着上世纪日本经济快速发展，日本的环境污染问题逐渐变得越发严重，在很大程度上影响到了日本民众的健康，在此期间相关政府机构接到了非常多关于环境污染方面的诉讼，对于政府机构造成了非常大的影响。针对此问题，日本设立了专门的环境管理机构来处理环境污染方面的问题，同时也设立了调整委员会来协调环境污染问题。虽然成立了相应机构来加强环境污染问题的治理，但是对环境污染问题影响最大的还是日本在环境立法方面的逐渐完善。
日本的水俣病对于民众的身心都造成较大伤害，民众对政府解决环境问题的能力有所怀疑，影响到了政府的公信力，所以政府机构也基于解决环境污染问题。针对此出台了《关于与人身健康有关的公害犯罪处罚的法律》，明确了违法者不但要承担相应民事责任，同时也要承担刑事责任，对于不法行为人员造成了强烈震慑，在很大程度上对环境污染起到了遏制作用[3]。
五、京津冀地区环境协同治理法治路径以及相应措施
要充分分析现阶段环境合作治理中存在的问题，重点关注人类和自然界的平衡发展，并且也要防止出现以追求地区经济利益以及政绩工程为目标的环境治理模式，通过京津冀地区环境治理协同方式能够提升区域环境治理工作的效果。
(一)环境协同立法
京津冀地区环境的恶化在很大程度上限制了该区域经济一体化的进行，反而对于该区域经济发展产生了限制。长久以来京津冀地区相关政府部门所出台的环境污染治理法规都是按照自身区域环境污染情况进行的，环境污染治理责任主体设定为政府机构，此种方式还是遵照属地环境治理原则来进行的。为了进一步提升京津冀一体化法治的保障力度，2015年和2017年分别出台了《关于加强京津冀人才协同立法的若干意见》以及《京津冀人大立法项目协同办法》，这些内容都对建立强有力的协同治理机制提供了法律保障，为京津冀地区立法的实施提供了依据，为规范立法过程、提升立法效率打下了较好基础。所以一定要增强顶层设计来进行区域立法，要在已有京津冀地区环境治理机制的基础上进一步增强区域之间的协同治理，进一步推动京津冀环境污染防治体系的完整性和系统性，保证京津冀地区环境协调治理可以遵照统一标准来进行。
(二)协调推进京津冀地区环境司法合作新模式
对于现阶段不断多元化的环境污染问题，虽然利用诉讼等方式进行解决并非最为有效的措施，但是利用法律推进处理此问题还是确保公共权益最为根本的方式和途径。一定要不断实施改革和创新发展，不断完善和京津冀协同发展西鞥匹配的司法工作机制，积极推进跨区域环境资源案件的协同处理模式，提升司法的标准化和统一性。现阶段在最高人民法院的大力推动下，京津冀地区的环境司法合作新模式已经酝酿成形，并且环境公益诉讼制度在京津冀地区也在逐渐推进，尤其是前期在多个省份所进行的公益诉讼试点工作获得了一定的效果，这就为进一步推进京津冀地区环境协同治理提供了更加有效的司法支撑[4]。
(三)建立起主体多元化的协同治理模式，进一步提升京津冀地区环境协同治理整体效能
想要提升京津冀地区环境协同治理的有效性，一定要根据实际发展进行不断调整更新，形成全新的治理结构模式，增强各主体之间的合作，有效提升环境治理的整体效能。
1.建立并完善政府和企业间的互动平台
政府、企业是保证环境有效治理的最主要责任主体，双方都要充分履行自身职责，同时也要加强相互之间的沟通交流和互动。企业方属于多元化主体，不但引发环境污染，同时也是环境治理的主要力量，企业一定要坚持经济、环境以及社会底线，要最大程度上发挥多元主体的能动性和积极性，提升其环境治理主体的占比。另外，政府机构要严格履行自身职责，在加强和企业合作的同时也要对其严格监督，保证企业实现绿色、生态发展。
2.形成不同区域政府之间的有效互动
京津冀三地政府部门之间需要形成环境协同治理的基本理念，要具有同样的环境治理目标以及价值导向，对于三个地区之间的利益关系进行有效梳理，保证三区域政府之间能够进行有效互动，形成高效的信息共享平台。
3.建立起政府—民众—社会组织之间的互动平台
在建立环境治理体系过程中，充分发挥社会组织所具有的作用是非常重要的，随着我国社会体制、法治的不断完善，民众参与到经济政治生活的意识不断加强，这也促使了社会组织的发展，民众对其有了更大的需求。所以对于区域环境协同治理来说，政府部门不但要和企业之间加强合作，同时也需要加强社会环境组织的沟通交流，要建立起政府—民众—社会组织之间的互动平台。
(四)成立专门的京津冀区域环境协同治理基金，为环境协同治理提供保障
现阶段京津冀环境污染的主要因素为雾霾，此种污染危害具有极强的隐蔽性，但是事后的治理则存在滞后性。同时此种环境污染覆盖面广泛，很难明确责任人，无法确定某方对环境污染承担治理责任。另外，环境污染治理需要投入较高成本，并且很难取得看得见的效益，很多小企业自身的偿付能力较低，很难承受环境污染治理资金压力。所以想要确保环境治理体系能够健康、可持续发展，最主要的是要有效解决资金方面的问题。现阶段很多其他国家在进行环境治理方面都建立了专项环境污染治理基金，此种方式也为我们提供了参考。
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可以从如下几方面加强京津冀区域环境协同治理基金建设，包括：
第一，环境治理专项资金最主要的来源之一就是财政拨款，环境治理基金最主要的作用在于提升社会民众的公共利益，只通过财政支撑是很困难的，容易造成财政负担过重，所以京津冀三地在增加财政拨款的基础上，也要提升对各自区域内污染型企业的惩罚力度以及排污税收的增加，将其作为环境治理专项资金的重要来源;
第二，为了提升专项资金的货币属性，可以成立环境治理基金管理机构，对于管辖范围内的资金进行相应的投资，不但可以确保专项资金能够保值增值，同时也可以确保资金的准确适用，最大程度发挥资金对于环境污染治理的作用;
第三，为了确保专项基金能够准确、高效实用，可以设立相应的监督机构、配置相应监督人员，对于区域内环境治理基金的使用情况进行监督。同时也要形成基金使用信息公布平台，及时将具体信息向公众公布，接收民众的监督。
(五)建立较完善的京津冀地区环境信息共享平台
第一，想要提升京津冀地区环境协同治理效果，相关信息的共享是必不可少的。环境污染的有效治理仅仅通过区域性工作是不够的，利用独立、封闭式的治理方式是无法取得较好治理效果的，所以要打破区域壁垒，保证协同治理。这就需要建立起环境信息共享平台，可以充分发挥现代信息技术优势建立起大数据信息平台，利用信息共享的方式对于环境监测数据进行实时查询，这样能够确保各方及时了解掌握京津冀整体区域环境情况，从而采取更加有效的协同措施。
第二，利用信息平台能够及时颁布相应法律法规以及规章制度，民众能够利用此平台实时了解到和环境治理相关的信息、政策，保障民众具有足够的知情权。利用此平台能够提升政策传播的及时性，能够进一步激发企业、民众参与到环境治理方面的热情，相关企业能够及时将信息(例如企业污染物排放情况、是否符合国家标准、对于环境造成的影响等)发布到平台上，确保各方实现信息的共享。
第三，利用此平台宣传环境治理的相关政策，确保企业、民众能够充分了解政策情况，提升协同治理的效果。另外，通过平台常态化的监督能够减缓地方保护主义的出现，能够消除企业的侥幸心理，推动企业加快技术改进、降低污染。同时，信息平台的建设能够对各个地区环境标准实时监督，能够提升相应标准的科学性。利用监督能够及时发现问题并处理，避免环境污染的进一步扩大，能够有效确保民众的身心健康。
第四，需要特别注意的是，要不断对信息监测平台发布系统进行完善。环境信息监测平台发布系统的建设可以提升民众对所在区域环境的关注度，可以进一步增强民众对于环境保护的意识。对此需要不断扩展信息的发布渠道，例如通过环境保护热线、环境保护微信公众号、微博等等。
(六)建立起京津冀区域环境协同监督机制
首先，要进一步扩大公众监督机制。在京津冀跨区域生态文明制度体系建设过程中，不同环境要素的规制不单单要受到环境制度管控，同时也要受到人民群众的监督。在完成生态环境协同治理相关标准制定之后，京津冀生态环境协同治理工作委员会要成立相应工作站，主要听取工作人员以及群众的意见，同时对于三个区域对于环境治理方面的意见进行收集整理，以此来分析出人民群众对于环境保护的真正意见和建议，将其作为环境要素规范制定和完善修订的重要参考;
其次，通过专门监督机构提升监督力度。现阶段我国的监督体制主要采取的是行业内部的监督方式，缺少跨区域性的全面监督方式。所以要建立起全面的监督机构，要加强监督的及时性以及流动性，第一时间对违法行为者信息进行公布，同时采取必要措施对其进行处置，而对严格遵守生态环境指标的企业给予必要的奖励。
(七)建立起环境协同治理的长效机制
京津冀区域环境污染所造成的的治理困境不单单存在于理念方面，同时对于治理结构和法治完善都提出了更高的要求。总的来说，京津冀地区环境协同治理并非只是雾霾治理一方面，其主要关注的是新制度的建设以及创新，这更加要求三地要突破原有边界限制，实现有效的跨区域协同治理。目前的环境治理采取的是任务导向型的模式，在特殊时间或者重要活动期间，采取特殊措施能够暂时降低污染物浓度，但是之后还是存在严重的雾霾问题。这种牺牲短期经济利益所换取的短暂效果是非常不确定的，所以要建立起京津冀环境污染协同治理的长效机制，要转变目前环境治理行政框架管理模式，建立起全新的满足京津冀区域总体利益的环境治理机制[5]。
六、结束语
总的来说，虽然现阶段京津冀三地在区域环境协同治理方面出台了相应政策以及规划，并且开展了一系列合作，但是还存在一定问题，所以想要确保京津冀区域环境协同治理法治化发展，要在立法层面明确区域立法主体地位，在环境治理基础上进行联合立法，在中央层面设立专门监督机构，对于具体落实情况进行有效监督。总的来说，京津冀地区环境协同治理法治建设要充分调动政府机构、社会组织、民众的积极性，充分发挥各方力量，共同推进环境协同治理法治建设，从而确保环境协同治理的可持续推进。——论文作者：云小鹏
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