摘要:吐鲁番市降雨稀少、蒸发强烈，属资源型缺水地区。2018年全市用水总量12.26亿m3，按照最严格水资源管理要求，2030年吐鲁番市用水总量需降低至10.44亿m3。文章通过退地减水合理性分析，提出在保护基本农田和30年责任田基础上，重点压减非30年责任田灌溉面积，用以降低农业用水量和用水总量，以满足最严格水资源管理要求;同时提出加强组织领导合力推进退减，坚持规划先行确保有序开展退减，积极探索完善退减政策，多措并举强化退减管理，健全机制严格退减考核，加大宣传教育不断提高认识等措施确保圆满完成退地减水任务。相关对策建议可为内陆干旱区落实最严格水资源管理制度，实施退地减水工作提供参考。
关键词:退地减水;水资源管理;对策研究;新疆吐鲁番市
0引言
吐鲁番市位于新疆维吾尔自治区东部，属于天山南麓的一个山间盆地，降雨稀少、蒸发强烈，多年平均降雨量为16.6mm，多年平均蒸发量为2845mm，全市可利用的水资源总量为12.6亿m3(其中境外流入4.0亿m3)，属资源型缺水地区。按照最严格水资源管理要求，2030年吐鲁番市用水总量需降低至10.44亿m3。2018年全市用水总量12.26亿m3(不含兵团221团)，其中，农业用水10.78亿m3，占87.9%;工业用水0.5亿m3，占4.1%;生活用水(含生态)0.98亿m3，占8%。现状用水量远超用水总量控制指标，农业用水比重大，已成为制约吐鲁番市经济社会发展和生态文明建设的主要因素之一。现结合实际，通过2030年用水情况合理预测分析及实施退地减水的可行性分析，提出退减灌溉面积34.5万亩及其对策措施，用以切实降低用水总量，落实最严格水资源管理制度。
1退地减水及合理性分析
1.1用水总量预测及符合性分析
1.1.1生活(含生态)用水需求预测
按照《吐鲁番地区城镇体系规划》，2030年城镇人口达到51万人，农村人口达到48万人。按照《2019年吐鲁番地区统计年鉴》及增长预测，2030年吐鲁番市大牲畜达到7.52万头，小牲畜达到101.67万头。参照《城市给水工程规划规范》等相关标准，考虑吐鲁番实际及今后节水型社会建设等情况，预计2030年城镇生活综合用水定额230L/(人·d)，生态用水定额585m3/亩，农村生活综合用水定额70L/(人·d)，大小牲畜综合用水定额分别为35L/(头·d)和8L/(头·d)。经预测，2030年全市生活(含生态)总用水量为7513万m3，其中，城镇用水、农村生活用水和牲畜用水需求如表1—表3所列。
1.1.2工业用水需求预测
吐鲁番市矿产资源优势十分明显，已发现矿产68种(含亚种)，累计发现矿产地400余处，特大型6处，预测煤资源量5651亿t，查明铁矿资源储量3.5亿t，铜资源储量1.61亿t，钠硝石矿资源储量1.8亿多t，工业基础薄弱但发展潜力巨大，预计2030年吐鲁番市工业产值将达到2072.94亿元，工业增加值达到642.61亿元，工业用水量达到19921万m3(见表4)。
1.1.3农业用水量需求预测
2018年全市灌溉总面积169.17万亩，节水灌溉面积110万亩，灌溉水利用系数0.56，农业综合毛灌溉定额637m3/亩。到2030年灌溉面积维持现状不变，考虑农业种植和灌溉结构现状，扣除不太适宜发展高效节水灌溉的部分生态林、草场及污水回灌面积，高效节水灌溉面积将发展到152.25万亩，达到总灌溉面积的90%;同时，着力加强渠道衬砌为主的灌区续建配套与节水改造、种植结构调整、灌溉制度优化等综合措施，将全市农业综合毛灌溉定额降低至585m3/亩，则农业用水量减少至98964万m3(见表5)。
综上所述，2030年全市总用水量达到12.64亿m3，与最严格水资源管理“三条红线”2030年用水总量指标10.44亿m3相比，超出2.20亿m3，不符合最严格水资源管理要求，需要进一步压减用水总量。
1.2实施退地减水压减用水总量的可行性分析
1.2.1国家政策的符合性
《中华人民共和国土地管理法》规定，各级人民政府应当依据国民经济和社会发展规划、国土整治和资源环境保护的要求、土地供给能力以及各项建设对土地的需求，组织编制土地利用总体规划;国土空间规划应当坚持生态优先，绿色、可持续发展，科学有序统筹安排生态、农业、城镇等功能空间，优化国土空间结构和布局，提升国土空间开发、保护的质量和效率。《全国农业可持续发展规划(2015—2030年)》指出，要实施水资源红线管理，推进地表水过度利用和地下水超采区综合治理，适度退减灌溉面积。
1.2.2退地减水的可行性
按照2011年的灌溉水源普查结果，吐鲁番市除生态林草外，共有30年责任田99.40万亩，非30年责任田65.22万亩(见表6)。
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吐鲁番市以种植葡萄、西瓜、甜瓜、棉花、设施农业等经济作物为主，且非30年责任田大部分在1996年前后开发，承包期为30年，现已使用了20年左右，种植以盈利性为主，退减后并不会对国家粮食安全构成重大威胁。2012—2017年，吐鲁番市对机关事业单位、非农企业和非法开荒大户所属灌溉面积进行了强制退减，累计退减灌溉面积13.99万亩。因此，应在保护基本农田和30年责任田基础上，继续重点退减非30年责任田灌溉面积。
1.2.3退地减水任务目标确定
按照2018年农业综合毛灌溉定额637m3/亩计算，需在2018年基础上继续压减灌溉面积34.5万亩，到2030年灌溉面积减少至134.63万亩，农业用水量降低至78758万m3，用水总量降低至10.44亿m3。
2退地减水的对策措施
2.1加强组织领导，合力推进退减
各级政府应高度重视，实行高位推动，落实主体责任，成立由政府主要领导任组长、相关部门任成员的退地减水工作领导小组，明确职责分工，制定并实施年度退地减水工作计划，各司其职，各负其责，团结协作，发挥好部门间协调联动作用，形成退地减水合力，确保目标任务全面完成。
2.2坚持规划先行，确保有序开展
将灌溉面积总量控制和退地减水工作纳入全市各级国民经济和社会发展计划、国土空间规划、水安全战略规划、农业发展规划、林业发展规划等相关规划，明确约束性指标，明确退减计划，从整体性、长期性上考虑灌溉面积控制和退地减水工作，将退地减水工作融入各领域发展中予以贯彻执行。
2.3积极探索，完善退减政策
严格落实《中共中央推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》等决策部署，依照国家、自治区相关法律法规和相关规划，结合吐鲁番市实际，制定出台退地减水实施办法，用于全面指导退地减水工作。在摸清基本情况基础上，按照试点先行，先易后难，分类分批实施非30年责任田灌溉面积退减。坚决废止涉及水土开发的不合理政策，坚决遏止以生态建设为由，无序扩大绿化灌溉面积。对已到使用年限的非30年责任田，由自然资源部门依法收回土地使用权;对距离到期年限较短的，制定补偿政策，从土地租赁金、土地出让金和水资源费返还中拿出资金予以补偿，并由自然资源部门依法收回土地使用权;水行政主管部门和电力部门及时注销取水许可证和用电协议，并由公安、自然资源、农业农村、水利等部门联合对地下水取水工程和供电设施予以封停或拆除。要切实加强对失地种植大户技术技能培训和社会保障等方面的工作力度，保证社会稳定，确保退地减水工作顺利实施。将退减出的耕地作为储备用地，部分耕地考虑调整用以置换水源无保障、地下水超采严重、耕地质量差、盐碱化程度重的30年责任田耕地。实施“禁开荒复耕、禁农业打井、禁节水增地、禁荒滩造林”政策，制止非法占用土地开垦种植灌溉行为，控制住灌溉面积增量。
2.4多措并举，强化退减管理
对退减后的非30年责任田灌溉面积，采取还林还草、人工封育、自然修复、产业开发等形式实施生态治理;对已实施退地减水的灌溉面积要及时设置永久标志，面向群众进行公示，公布举报电话，鼓励群众监督;同时，要加大综合执法监督力度，着力加强对复耕情况的摸底调研、统计工作，积极寻求有效措施解决复耕问题，真正确保已退减的灌溉面积退的出、不复播、不反弹。进一步加快退地减水定位上图、填表造册等资料整理、归档工作，积极利用遥感等现代化信息手段，对退减灌溉面积进行监控。
2.5健全机制，严格退减考核
将退减灌溉面积纳入最严格水资源管理考核指标体系，市、区县最严格水资源管理考核领导小组每年要逐级下达退减灌溉面积指标并加大分值严格考核，考核结果作为对各级人民政府主要负责人和领导班子综合考核评价的重要依据。同时，要健全完善动态巡查、日常监管制度，及时跟踪督促退减工作完成情况，对进展缓慢，不作为、慢作为、不担当的干部进行严肃问责。
2.6加强宣传教育，不断提高认识
进一步增强对退地减水工作的紧迫性的认识，把退减工作切实摆上重要议事日程，创新思路，广泛开展退地减水工作宣传教育，讲清退地减水与生态文明建设的关系，讲清退地减水对落实超采区治理和艾丁湖生态保护的关系，必要时挨家挨户做思想工作，动员和组织更多的农民群众参与到关井退田宣传工作中，动员群众退出零星开荒种植土地。对非30年责任田种植大户开展重点宣传，讲清政策依据，告知退出时间，避免种植大户持续投入增加退出成本。
3结语
退地减水是吐鲁番市落实最严格水资源管理制度的重要措施，符合国家相关政策，且吐鲁番市目前仍具有51.23万亩灌溉面积退减潜力。按照需水预测及最严格水资源管理要求，2030年前吐鲁番市需在保护基本农田和30年责任田基础上，再退减非30年责任田灌溉面积34.5万亩，将用水总量降低至10.44亿m3，落实最严格水资源管理制度。为加快退地减水工作，建议采取加强组织领导合力推进退减，坚持规划先行确保有序开展退减，积极探索完善退减政策，多措并举强化退减管理，健全机制严格退减考核，加强宣传教育不断提高认识等措施确保圆满完成退地减水任务。
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