摘要:从灌区管理方和基层用水户入手，通过对宝鸡峡灌区的杏林、信邑、常兴三地管理站实地走访调研，了解灌区的农业水价改革情况，发现农业水价综合改革的实施成效显著，但仍存在节水技术推广困难、水价公示没有普及到位等现实问题。文章在分析问题成因的基础上，提出了相关建议，为灌区农业水价改革政策提供参考。
关键词:农业水价改革;宝鸡峡灌区;末级渠系;水资源管理
我国是一个农业大国，而农业是耗水大户，也是节水潜力所在。灌溉是农业的重中之重，长期以来，农业灌溉用水方式粗放、农业用水效率低下等问题严重制约着我国农业发展，农业水价改革势在必行。农业水价综合改革旨在建立科学合理的节水管理机制，提高用水节水效果，有效缓解水资源供需矛盾，不断优化水资源配置。农业水价综合改革政策施行以来，产生了明显的成效，但水资源管理过程中仍存在一些问题和困难。笔者通过调研，对改革中存在的问题提出解决方案，以优化灌区管理，进一步促进灌区经济社会发展。
本次调研选择了隶属于宝鸡峡灌区扶风总站的杏林站、信邑站和宝鸡总站的常兴站，对其管辖的段斗进行走访调查，调查对象为管理站工作人员、段长、斗长和农户，调研重点包括灌区水资源管理方式、灌区水价综合改革实施效果、现行水价是否会增加农民负担等问题。
一、宝鸡峡灌区概况
宝鸡峡灌区地处关中西部，从渭河左岸引水，是陕西省第一大灌区，受益范围有宝鸡、杨凌、咸阳、西安4个市(区)的14个县(区)，总人口250万，农业人口190.6万，灌区有效灌溉面积约18.86万公顷。灌区设有林家村和魏家堡两个引水枢纽，6座中型水库，总库容3.31亿立方米，有效库容1.82亿立方米。现有总干渠和干渠6条，长412.621千米;支渠77条，长698.433千米;干、支退水渠24条，长51.49千米，斗渠1956条，长2174.6千米。灌区人均水资源占有量467.4立方米，与陕西省渭河流域人均占有水量基本持平，农业缺水程度系数为1.19，属缺水地区。灌区用水以农业用水为主，占总用水量58.4%，是全省红富士苹果、酥梨、猕猴桃等果业生产起步早、规模大的经济发达地区，也是水利部、陕西省农业末级渠系水价改革试点单位所在地[1]。农灌水价改革对灌区的农业发展有重要的影响和作用。
二、灌区农业水价改革阶段性成效
2017年以来，宝鸡峡灌区大力推进农业水价综合改革工作，结合灌区种植结构、“五新”发展思路及节水灌溉、减负扩面的总体要求，制定水价综合改革管理办法，确定灌溉终端水价由国有骨干工程供水价格和末级渠系收费标准构成[2]。目前，通过不断探索实践，灌区逐步建立起了科学合理的农业水价形成机制和高效的农业用水管理机制，农业用水总量控制和定额管理普遍推行，促成了农田水利良性运行，农业节水工作取得初步成效，社会效益和生态效益逐步显现，农业水价综合改革工作取得阶段性成果。
(一)农户节水意识增强，浇地负担减轻
在灌区水价改革工作中，通过有效地宣传，灌区用水户对科学用水有了全新的理解和认识，逐步树立起了“水是商品”的观念，改变了“大水漫灌不心疼”的心理。新制度下将水价与用水量联系起来，有效遏制了大水长流现象的发生。灌区用水定额降低，亩次费用下降，减轻了农户的用水负担。
新的管理体制下，末级渠系的灌溉由末级渠系组织全权负责，分为管理段(协会)、斗、浇地队三级，各级负责人由上一级渠系组织管理。管理站由斗长牵头组建3—5人专业浇地队，实行从斗口送水、巡护渠道、计时收费的一管到户服务[3]。这种斗长在灌季组织浇地队进行集中灌溉的方式，有利于减轻农户的浇地负担，节省了用水户灌溉机具的购置投入及劳力投入，减少了农村水事纠纷，不少农民通过土地流转或从事副业拓宽了增收致富的渠道，且由于适时集中灌溉，灌溉周期缩短，浇水及时，肥料利用率提高，促进了作物增产。
(二)灌溉用水明码标价，杜绝了隐形加价等不合理收费
水价改革政策实施前，灌区水价标准多年未做调整，水价改革后末级渠系管理组织会根据运行成本增收一部分费用。因各条渠道状况不同，所以管理成本不同，管理站无法统一核定，调查对象反映水价无公示，未公开不透明，在水费收取中还包含一些不合理的隐形加价情况。
水价改革后，各管理站制定严格的灌区末级渠系费用管理办法，杜绝加价行为。管理办法规定末级渠系费用主要用于末级渠系管理人员报酬及办公费、临时聘用的巡渠浇地人员的劳务费和渠道巡查、抢险、末级渠道维修养护费用。末级渠系费由管理站随国有骨干工程费用一并收取，设专账代管。抢险费、聘用人员劳务费、渠系维修养护费必须有施工协议、工日记录，经管理员签字确认，管理站审核后报销发放。凡未按照管理站要求及时结清水费、村组公示不到位、用水卡记录不实的，推迟支付。对斗段浇地人员劳务报酬的发放需斗长按时缴清灌季水费，并按规定对用户用水、收费情况在村组公布栏公示。凡在用水期间不按规定执行水价政策、乱收费或有群众反映问题的，推迟发放浇地报酬，待问题调查清楚、整改到位后再予以发放[3]。
对末级渠系费用的严格有效管理杜绝了不合理收费现象的发生，目前农户对水费收取方式的满意度较高。同时，在新的水价制度下农户水费实际支出减少，群众对农业水价改革工作表示理解和支持，水费收取率得到大幅提高。
(三)末级渠系维修养护到位，基础设施逐步完善
灌区通过项目建设，基础设施得到极大改善，末级渠系衬砌度达90%以上，渠道形式均采用U型渠或梯形渠，使灌溉输水损漏率大大减小，灌溉水利用率明显提高。斗渠、农渠渠口均设有量水堰、水尺等基础计量设施。在基础设施配套且养护到位情况下，灌区大部分渠系布局合理且运行良好，农业用水保障能力在水量和水质上均有了较大幅度提升。
水利基础设施建成后也得到了有效维修养护。末级渠系组织定期对渠道进行维修养护，内容有日常巡护、渠岸整平、除草清障、斗农渠双标尺的刷新和建筑物的维修。管理站对末级渠系斗农渠工程维修养护、日常巡护工作进行检查考核，分冬灌前、夏灌前两次。在渠道维修费用管理上，渠道维修费由管理站代管，统一安排使用，分渠道维护费和抢险维修费两大类。渠道维护管理包括“三清两修一绿化”等日常维护内容，管理站、管理段或用水协会明确范围，按设施现状核定费用，由管理段或用水协会包干使用，管理站按季度分期支付;渠道抢险维修费包括干支渠抢险、捞柴、重要水利设施的抢修等，由管理站按实际发生费用核算，发放给相关人员，交由管理段或用水协会承担的抢险或工程维修，必须做到开工前有预算，完工后有决算，双方签订协议[3]。
三、水价综合改革存在问题及成因分析
(一)节水灌溉技术推广存在困难
在调研走访中，三个管理站均表示没有投资任何节水项目，所有用水户也同样表示没有使用如管灌、喷灌和微灌等高效节水灌溉技术。即使是大规模集约化生产的万亩高新农业示范园，表示之前使用过喷灌技术，但由于效果不理想且购买、养护节水装置费用过高，导致节水装置弃用。
产生这种现象的主要原因是农业水价相对较低，价格杠杆作用发挥不明显，加之节水没有效益补偿机制，在用水不受限制的情况下，农户对节水不积极。从水利工程的管理方来说，由于水价相对稳定，供水多收入就多，节水灌溉对其管理绩效影响不大。因此，灌溉的供需双方并不十分关心是否节水[4]。《宝鸡峡信邑管理站水价综合改革工作管理办法》中规定，对农业灌溉定额内完成节水任务的用水户给予适当奖励，具体奖励方法由地方政府制定，节水奖励资金由地方财政负担[3]。但在调研过程中，农户反映不知道节水奖补政策。
(二)水价制度执行不严格
很多地区灌溉用水实行明码标价，但仍有少量农户表示水价水费未公示，也不清楚水费收取方式，以及自己的灌溉用水量。此外，虽然末级渠系都设有双标尺或量水堰等计量设施，但在调查过程中发现，大部分农户不了解其功能，不能熟练使用。对水费超定额累进加价制度和分类水价政策的实施还不到位，大多段斗采用按时收费的方法，用秒表计时，没有对超定额水量进行额外收费，对于经济作物与粮食作物水费收取也没有进行任何区分，均执行统一水价0.326元/立方米。
产生这些问题的主要原因是灌区在水价和水量计量方面的制度还不够完善，工作方法简单，不细致，相关政策宣传力度不够，没有做到人人皆知、人人尽知。
(三)农民务农收入偏低，农灌经济增长难度大
调研中多数农户表示，虽然政府每年对农户都有一定补贴，但每年种地收入除去种子、农药、化肥、人工等成本费用后的毛利润仍然很低，若遭遇大旱或雨水过多等灾害天气，就会入不敷出。2020年该地区的粮食作物收成就比往年每亩产量至少下降了200斤，纯粮食作物一年两种的收入远不及外出打工收入高，半数农户希望能将土地流转，自己外出务工。调研发现，目前农户为提高家庭收入，90%以上的青壮年都已进城务工，农村青壮年劳动力严重流失。这种现象在越靠近城镇的地方越为明显。如信邑站的城关段，大部分人进城务工，已基本无人灌溉，末级渠系大量荒废，留在农村的多为老人和儿童，耕田种地的多为60岁以上的老年人。大部分农户认为灌溉对于增产的效果有限，加之灌区粮果价格持续走低，无法从根本上增加收入。这导致群众用水不积极，只浇救命水不浇增产水，有的甚至不灌溉，实灌面积减少，农灌经济增长无望，弃种、弃灌现象严重。
我国城乡二元经济结构以及城乡之间存在的差别，导致了城乡经济发展不平衡，城镇居民人均收入明显高于农村。此外，农业生产资料和农副产品价格机制和管理机制的不够健全等现实情况也是出现这些问题的主要原因。
(四)段斗工作人员工资组成不合理
通过调研了解到，目前担任灌渠段长、斗长人员年龄全部在60岁以上，担任时间已超过20年。这些段斗人员早年通过政府委任和群众推荐，大部分由退休的村干部担任。在新的水价改革管理办法下，段长、斗长虽作为末级渠系组织人员纳入了政府编制，但其工资仍只从收取的水费中拨付，水价改革前年收入不足5000元，水价改革后年收入为万元上下。灌季，段斗工作人员要持续工作30天左右，环境艰苦，责任重大，而除水价提成外无基础工资和其他保障。这导致村中无人愿意在现任段长、斗长退休后接替他们的工作。即使管理站对段斗人员进行一年两次的素质和业务技术考核，目前末级渠系管理队伍仍存在人员老化、文化层次低、管理服务水平下降的问题，无法满足农业水价综合改革的新要求。在常兴站的某些段，段长已由管理站工作人员兼任，长此以往，若群众用水无人组织，将会导致越来越多的农田弃灌，灌区渠灌面积将会严重萎缩，农作物产量和农业经济发展将受到极大影响。造成上述问题的原因，主要是末级渠系管理人员常年在乡间奔走从事抗旱灌溉工作，工作辛苦、担子重，收入与社会水平差距明显，政府在进行公益性人员核定时核定标准偏低，从事抗旱灌溉人员不在政府编制之列等[5]。
(五)渠井结合灌溉存在的问题
渠井结合灌溉具有可以重复利用渠灌的渗漏水、提高灌溉水有效利用率等优点。但在调研中发现，灌区发展渠井结合灌溉时存在一些问题，突出表现在管理运行机制和水价方面。
在灌区部分区域机井应有的灌溉作用未能发挥，对机井的运行管理不到位。由于经费缺乏，当机井发生故障时不能及时进行维修，从而导致渠井灌溉不能结合使用。机井水价偏高是机井运行管理出现问题的主要原因。由于渠井分属不同的管理主体，导致水资源联合调度不顺畅。在宝鸡峡灌区，机井由村委会管理，渠道供水由灌溉站管理，由于各管理主体对渠井结合灌溉管理工作的认识及出发点不同，在管理方式上存在一定差异，所以未能达成对水资源的联合管理、联合调度。
此外，渠井水价差异较大，没有扬程补贴措施。灌区上游基本均采用自流灌溉，以基础水价收费，而灌区中下游则采用渠系抽水灌溉，相应的扬程费用增加，以至于灌区中下游的部分农户放弃渠灌，选择井灌。在调研中发现，常兴站已有大部分段斗不再采用渠灌，而选择了更便宜的井灌。井灌足政府补贴的抗旱专用井。井灌造成地下水盲目开采，扰乱了灌区的正常秩序，长此以往势必会造成该区域形成小范围地下水漏斗，恶化灌区生态环境。
四、农业水价综合改革的对策建议
在推进灌区农业水价综合改革过程中，坚持灌溉用水“成本价，精准补”的原则，走以水养水的路子，实现灌区良性运行、惠农增收的目标。
(一)继续推进农业水价综合改革
灌区的农业水价综合改革目前取得了阶段性成果，对灌区经济社会发展起到了积极促进作用。在继续推进灌区农业水价综合改革进程的同时，对已取得的改革成果要进行维护并继续发挥其作用，将改革成果巩固和推进农业水价综合改革放在同等重要位置，克服对水利基础设施重建设轻管理、重建设轻维护的倾向和错误做法。
(二)建立健全科学合理的水价形成机制
(1)实行水价超定额累进加价制度。对农业用水实行定额管理，以定额内用水量为基准，按照“多用水多付费”的原则，在灌区全面实行供水超定额累进加价制度，结合水资源条件、用水量以及用水户承受能力等情况，合理确定档次。档次的确定，一档水价按国有骨干工程供水价格和末级渠系运行维护成本征收，另一档水价按国有骨干工程供水价格执行一档水价，末级渠系收费标准按一档水价的1.2倍执行。
(2)试行分类水价。根据农业水价综合改革工作要求，坚持综合施策、两手发力、供需统筹、因地制宜的原则，以节约用水、保障粮食安全和水安全为目的，在不增加农民负担的前提下，实行分类水价。区分粮油作物、经济作物、养殖业等用水类型，在终端末级渠系用水环节试行分类水价。国有骨干工程供水价格不分作物，按标准执行;末级渠系的收费标准，粮油作物按运行维护成本，经济作物按高于粮油作物用水价格的30%制定[2]。此外，在区分粮油和经济作物的基础上，根据不同抽水扬程进行终端水价的分类。
(3)建立节水奖补机制。建立科学合理的节水奖补机制有助于保障农民不因水价调整而增加负担，维护农户合理用水权益，保护农民种粮积极性，发挥水价促进节水的杠杆作用。建议灌区尽快建立落实节水奖补机制，多渠道筹集精准补贴和奖励资金。当年灌溉结束后，根据灌溉区各用水户实测用水量、灌溉面积、种植作物、水费计收等情况，设定节水标准，确定奖补范围及奖补标准，对定额内的用水量进行精准补贴，对定额内用水的节约量进行奖励。奖补标准应与当地财力状况相匹配，并根据农业水价综合改革的推进和奖补资金筹措额度的变化等，对奖补标准及时进行调整。对于农业用水超定额、总量超水权、未缴纳水费的农户则不予奖补。另外，相关部门应向农户科普节水知识，教授相应节水技术，让农户树立节水意识，掌握节水方法，做到愿意节水、积极节水、能够节水。
(三)建立健全水价综合管理机制
(1)建立健全监督机制。全面实行“价格、水量、水费”公示制度，完善落实超定额累进加价制度和分类水价政策。加强社会监督，提高供水收费的透明度，避免错收、多收、乱收，严禁搭车收费和加价收费等违规行为的发生，将水价改革措施真正落实到位。
(2)提高段斗工作人员工资标准。继续实行段长斗长制，改革末级渠系管理人员的工资组成，按照其性质，纳入省级财政供养，依据当地经济情况，确定基本工资，调动他们的积极性，以促进灌区可持续发展。
(3)提高信息化管理水平。如何对用水量进行精准计量是灌区农业水价综合改革的难点。根据各地实际情况和管理现状，应采用自动化计量设备，准确掌握农户灌溉用水量。以因地制宜、经济适用为原则，加强用水信息管理平台建设，增加水价计量设施投入。
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严格执行按量收费，为推广按用水量收费和制定农业用水价格提供数据支持，为今后水价改革创造条件，使灌溉向现代化方向发展。
(4)综合施策，联合调度。在地表水和地下水的利用上，应从灌区层面与当地政府、水务部门沟通协调，将灌溉用水规范化，对地表水和地下水进行统一规划、协调使用，以避免灌区地下水采补失衡，涵养灌区地下水源，最大化实现生态效益。
(四)加强政策宣传和引导，提高农民生产积极性
(1)加大政策宣讲力度，营造良好服务氛围。针对目前农村人口老龄化严重、文化水平不高、对新政策接受度较差的状况，要加大宣传引导力度，通过各种方式如悬挂条幅、发放宣传手册、召开宣讲会等向村民宣传农业水价改革政策，讲解农业水价改革工作中的重点和难点，不断增强农户的节水意识，提高节约用水自觉性，为水价改革营造良好的外部环境，保障农业水价改革的顺利实施。
(2)加强工作沟通和协调。在水价综合改革过程中，各单位各部门需加强沟通和交流，第一时间掌握政策落实情况，了解用水节水的第一手资料，及时化解和处理改革过程中出现的矛盾和问题，确保灌区的良性运转和农业水价综合改革工作的顺利进行。
(3)引导土地流转，提高农户的生产积极性。在国家实施乡村振兴战略、加快农业农村现代化进程的政策背景下，须守住耕地红线，让农民有土地可耕种。要积极引导农户进行土地流转，以现代化的农业合作社、农业产业园来代替现阶段的农户经济，进行集约化生产。同时各地应因地制宜，推广良种，推广农业保险，保障农户在灾年的收成。政府要根据农户生产经营情况，给予一定生产补贴，以吸引外出劳动力返乡，不断提高农户生产积极性。
五、结语
加快灌区建设与改造是保障国家粮食安全的重要途径，是区域经济发展和生态环境保护的重要支撑，也是灌区人民生活的重要依托，对全面实施乡村振兴战略有十分重要意义。宝鸡峡灌区农业水价综合改革的探索和实践，涉及财政、农业农村、自然资源等诸多方面，政策性强，改革难度大，需要从政策、体制机制、管理方式上不断创新，确保改革任务目标圆满完成。
紧紧围绕粮食安全和水安全，落实节水优先政策，利用价格杠杆促进节水，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用以及政府的宏观调控作用，做到政府与市场协同发力，加大农业水利设施建设力度，实施高标准农田建设工程，建立健全农业水价形成机制，实现灌溉用水总量控制和定额管理制度，提高农业用水效率，促进农业节水和水资源的可持续发展。
农业水价综合改革涉及农民切身利益，改革中要贯彻以人民为中心的理念，秉持惠民利民的思想，广泛听取农民意见，尊重农民意愿，以水为媒，着力打造节水、护水、亲水的浓厚氛围。深化水环境治理，实现人水和谐共处;要做到因地制宜，有计划、分步骤推进实施，顾全大局，协调发展，使灌区用水管理更加合理化、人性化、科学化，从而实现农业节水、农民增收节支、水利工程良性运行的改革目标，保障国家粮食安全，提高农业质量和竞争力。——论文作者：李佳华
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