【摘要】“多规合一”的新国土空间规划体系在逐步形成，作为国土空间规划体系四大支柱之一的法律体系的构建日益紧迫。从立法视角，聚焦国土空间规划法律体系构建的理念，尝试明确立法目的，从法律的主体、内容和客体三个维度厘清国土空间规划法的法律关系逻辑，探讨构建国土空间规划法律体系问题，提出相应立法建议。
【关键词】国土空间规划;法律体系;空间治理;依法行政
随着改革开放的深化，2014年以后我国经济社会发展进入“新常态”，经济的增速适当放缓，国家日益重视高质量发展的新要求。2013年11月15日中共中央发布《全面深化改革若干重大问题的决定》，明确指出改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进现代化国家治理体系与治理能力。为解决“多规并存”导致的空间规划和空间治理领域的矛盾和问题，党中央国务院相继做出了一系列相关的重大改革决策，包括《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》、《深化党和国家机构改革方案》、《国务院机构改革方案》等。2019年5月中共中央、国务院发布《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》(以下简称《若干意见》)，明确强调，建立国土空间规划体系，将土地利用规划、主体功能区规划、城乡规划等空间规划融合统一为国土空间规划，加快推进国土空间规划编制审批、实施监管、政策法规、技术标准四大体系的构建，这是国土空间规划体系建立的标志性文件。
适应国土空间规划体系建立这一急迫要求，为推动国土空间规划依法行政，加快提升国土空间治理体系和治理能力现代化水平，从立法视角来研究国土空间规划的法律定位与体系构建已经十分迫切。
1国内空间规划立法研究情况
现有的研究大多是从规划的视角来探讨如何进行多规合一，如何编制、审批、实施、监督与评估国土空间规划，如何来划定三区三线以及城镇开发边界等问题，而从立法视角探讨空间规划的立法研究较为稀少，这些相关立法研究大致可以被分为三类:第一，探讨空间规划的法律缺陷;第二，探讨空间规划的立法理念;第三，探讨空间规划的立法体系。
1.1空间规划的法律缺陷研究
一些学者在分析我国当代空间规划体系的问题与模式时，指出空间规划法律法规的尴尬主要体现在三个方面:第一，城乡规划、国土规划与专项规划的法律关系比较模糊;第二，国土规划和区域规划运作处在法律真空中;第三，部门法规、规章存在着严重的重叠[1]。另一些学者对中央层面现行有效的空间法律法规进行系统地分析，也发现以下几个问题:(1)涉及规划相关的立法较为分散;(2)有关规划立法的法律级别不高，特别是在国土规划、主体功能区规划与区域规划方面尚未制定专门立法[2];(3)现行相关立法多体现管理型立法的特征，侧重对各类规划制定和实施等不同环节的管理[3]。此外，由于各种规划编制所依据的法律规章不同、技术标准不同，实质上是很难协调、衔接，如《城乡规划法》规定城市总体规划的审批由国务院和省、自治区两级管理，《土地管理法》规定土地利用总体规划的审批由国务院、省或自治区、市或自治州三级管理，各个规划审批主体不统一，依赖法律基础不一致，直接导致规划执行者无所适从。2008年《城乡规划法》规定:规划区为城市、镇和村庄的建成区以及因城乡建设和发展需要，必须实行规划控制的区域。然而，非建设空间并未纳入城乡规划许可，耕地、林地、草原、水域等空间的许可制度也未对其进行具体化管控，非建设空间除土地用途之外，在土地治理、功能管控、准入项目类型、生态修复、配套设施建设等方面均缺乏有效的监管措施[4]。因此，在国家层面需要建立统一的空间规划法，将尚未法定化的区域规划尽快纳入立法轨道，同时明确新法与现行相关法律之间的关系，弥补现有法律尚未覆盖的空间范围以及完善现有法规不足之处。
1.2空间规划的立法理念研究
新阶段空间规划的实践，需要实现指导思想由问题导向向价值导向的转变，空间规划的重点需要从调控不同类型的国土空间，转换到通过制度设计发挥出每一类国土空间的多元复合价值[5]。20世纪60年代以来，国土空间规划实践面临的挑战不仅仅是技术问题，更多是利益分配、空间正义及发展效率等问题。国土空间规划本身作为一项重要的公共政策，是公权力持续介入、干预社会发展的过程，要求其在土地、空间资源分配上应体现公平性与效率性。在存量规划阶段，国土空间规划应该把促进公平、公正，提高土地资源配置效率作为价值追求[6]。一些学者认为生态法治应该更加坚持“山水林田湖草是一个生态共同体”的整体主义实践指向，制定《国土空间管理法》正是对这种生态法治的有力回应，是对新时代党和国家生态文明建设理念的强烈体现[7]。另一些学者认为十八届五中全会提出了“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念，是优化国土空间开发保护格局的指导思想[8]。严金明等直接指出空间规划的改革导向应该体现在以下几个方面:一是体现优先生态保护、保障粮食安全、促进建设用地节约集约的国家意志导向;二是形成关键事权统一集中、其他事权分散配置的政府治理能力导向;三是坚持把空间资源可持续利用和规划结合的永续发展导向;四是遵循价值规律和市场供求关系的市场经济导向;五是注重城乡空间用地合理布局及空间资源合理利用的城乡统筹导向[9]。
1.3空间规划的立法体系研究
立法体系就是解决规划立法在宪法下谁统领，横向和纵向法律关系协调相关法律法规的总体。虽然现有法律明确规定，各种规划的编制应当相互衔接，但是由于各种规划所依据的法律规章不同、技术标准不同，导致在实践上很难衔接与协调[10]，因此研究国土空间规划的立法体系将为国土空间规划的编制与实施提高制度保障。一些学者提出构建空间规划法律规范框架的核心就是建构《空间规划法》作为基本法，其他与之配套的行政法规，诸如空间规划编制与审批法规、空间规划咨询与督查法规、空间规划实施法规、空间规划实施监督检查法规、空间规划行业法规等，共同组成国家空间规划行政法规体系[1]。另一些学者指出除了将《空间规划法》作为空间规划的基本法以外，还需要针对规划决策、执行、反馈等环节分别制定配套的空间规划法律法规，同时抓紧制定针对主体功能区规划、区域规划、国土规划的专项法律，并按照废、改、立的要求，适时修改完善《城乡规划法》《土地管理法》《环境保护法》等相关法律[11]。严金明等直接提出将《空间规划法》作为空间规划体系的基本法，从法律层面明确空间规划的地位作用，并对未完全成熟、有争议、没有形成共识性结论的，不宜急于对相关内容作出统一的限制性规定，而对需要做出决定的，可由国务院或空间规划委员会以法规规章的形式先行探索，同时积极做好配套法律与行政法规体系的完善[9]。
从当前对空间规划法的立法研究现状来看，主要存在以下几个不足:第一，国土空间规划立法到底要解决什么问题?第二，国土空间规划立法定位是什么?第三，如何来构建国土空间规划的法律体系?现有的研究在这些方面探讨极为匮乏。因此，本文主要从立法视角，探讨国土空间规划法立法的内在法律逻辑是什么，思考国土空间规划的法律定位与立法体系的建构问题。
2目前我国涉及空间规划的法律法规体系远不适应空间规划体系构建的需要
2.1目前空间规划法律法规不能适应“多规合一”的重构性改革，统一的空间规划法律缺失
目前，我国现行法律制度框架下，涉及空间类规划的法律法规比较多，如《城乡规划法》、《土地管理法》、《森林法》、《草原法》、《水法》、《环境保护法》、《海洋环境保护法》等，由于立法背景、立法条件和规范对象的差异，在立法过程中局限于当时的经济发展水平和管理体制，对彼此的相关关系兼顾不够、相互衔接不够充分，从而导致各类空间规划之间的法律关系模糊、法理地位不清晰[12]。在众多的空间规划中，依据《宪法》编制的国民经济和社会发展规划是发展规划系列，依据《城乡规划法》编制的城乡总体规划、依据《土地管理法》编制的土地利用总体规划、依据《环境保护法》编制的生态环境规划等属于空间规划系列，这两大类规划之间的不协调甚至冲突非常明显，相关政策和技术标准不统一，各部门编制的规划不衔接，同一空间在不同规划中呈现不同的用途等问题，根源上是空间规划体系的不统一，统一协调的空间规划法律体系缺失。
2.2空间多元治理规定不充分，不能体现高质量发展、高品质生活、高水平治理
随着我国社会主义市场经济的快速发展，不同主体的利益逐渐多元化，公民的权利意识与法制观念逐步增强，必然要求从以政府为主导的行政管理转化为多元参与的社会治理。然而，当前的空间规划并没有体现出多元治理的原则，究其原因主要是:第一，现有的法律并未规定统筹的管理组织机构，导致规划主体不统一。根据传统的规划管理体制，各职能部门负责组织编制和实施各自的规划，城乡规划、土地利用规划、主体功能区规划、生态环境保护规划分别由住建、国土、发改委和环保部主导，各部门围绕本部门的管理权限和职责范围进行编制与实施，各规划之间缺乏空间治理的共识和协同;第二，现有的法律对公众参与的程序未作出明确的详细规定，导致公众参与环节缺失。现行空间规划相关法中，公众参与的程序和机制大多不健全，举行公众听证会大多未落到实处，居民的价值表达和方案选择的权利得不到充分保障。因此，空间多元治理规定不充分，可操作性较差，无法体现出国土空间规划高质量发展、高品质生活、高水平治理。
2.3违法成本低，公权力运行不规范
违法成本低，既有历史的因素，也有制度本身的缺陷。首先，从时间上来看，我们国家一些法律是较早制定的，处罚标准在当时可能比较合理，但相对于现在就有些低了，加上多年未修改，导致违法成本低;其次，从社会关系来看，中国是一个人情或关系社会，只要不造成严重后果则一般从轻处罚;最后，从执行来看，许多法律虽然有规定条款，但是细节界定十分模糊，导致判决时十分困难，往往通过法律来维权得不偿失。
在我国特殊的土地所有制情形下，土地财政历来被地方政府当作城乡建设融资的主要手段，而城乡规划也常被地方政府视为驱动经济发展的行政手段之一，城乡规划行政过程中极易造成土地所有权对使用权的侵害。现实生活中，由于规划过程中权力不规范的运行造成行政相对权利人的权利被侵害，同时伴随私权意识的觉醒，群众与城乡主管部门对簿公堂的现象屡见不鲜。譬如，2010年9月10日，江西省抚州市宜黄县凤冈镇发生一起因拆迁引发的自焚事件，三人被烧成重伤;2012年9月21日，在该地区又再现恶性征地拆迁血案，致使村民一死一伤[13]。不但将城乡规划中的公权与私权矛盾推到极致，更直接导致公众对城乡规划行为合法性的质疑。毕竟，大部分的征地拆迁都是依规划而行。这种城乡规划中日益激烈公权与私权的对峙已然成为我国城乡规划建设中的焦点问题，未来空间规划法需要进一步探索如何在满足城乡规划发展需求与保护私权之间寻找利益平衡点[14]。
3国土空间规划立法逻辑
规划权实质是行政机关行使公权力从而达到干预市场、优化发展的目的，必须以法律为依据。国土空间规划立法是国家规范和约束地方政府的重要手段之一，建立明确的法律保障是空间规划制定和实施的基石。国土空间规划立法的定位，既关系到新法内部、新法与旧法之间的协调，也涉及到新法的法律体系重构，对新法的法律关系深度分析，是国土空间规划立法基本法律问题的逻辑思考。
3.1国土空间规划法的立法依据
国土空间规划法的立法依据首先是宪法。《宪法》第九条规定:“草地、山岭、深林、滩涂、荒地、矿藏等自然资源是属于国家所有，但不包括属于集体所有的草地、荒地、滩涂以及山岭。”其次，《若干意见》中的第一部分指出，“建立全国统一、责权清晰、科学高效的国土空间规划体系，科学布局生产空间、生活空间、生态空间”。该文件既可以被当作国土空间规划法的立法宗旨，也可被当作立法定性的判断依据，具有立法指南的作用[15]。值得关注的是，《意见》中第三至第七相关项内容，可以变换法律模式和用语，把《意见》精髓吸收到国土空间规划法草案的总则和具体行为规范的章节之中，作为国土空间有关规划编制、实施、修订和监督的法定程序设计。
3.2国土空间规划法的立法原则
国土空间规划在立法原则上，应当注重以人为本的空间正义，上下位规划合法、横向层级规划的协调性，平衡公权与私权，兼顾保护与发展的公平性与效率性原则。首先，国土空间规划立法根本在于规划正义的问题，各级国土空间规划的制定、实施，以及各类开发保护建设活动，归根结底都要以人为中心，提升人民的高品质生活。第二，立法层级上，通过立法确保下位规划符合上位规划的合法性原则。国土空间规划体系的确立，要求地方规划必须落实上位国土规划提出的保护开发原则和空间管制措施，包括必须执行的约束性指标和刚性管控要求，也要求协调同级的发展规划等政府其他规划。第三，从空间规划的制定和实施来看，国土空间规划工作是各级人民政府的重要职责，其重心是控制和规范行政权，根本在于实现平等保护行政相对人的合法权益。第四，从空间规划的手段来看，交易成本和产权制度是国土空间规划制度分析的重要工具，减少规划成本，明晰自然资源产权是大多发达国家规划制度设计与制度改进的方向，提高规划效率，是国土空间立法原则的应有之义。
构建国土空间规划法律制度的一些思考相关期刊推荐：《国土资源情报》月刊是国土资源部主管、部信息中心主办、国内公开发行的学术刊物。围绕部信息化工作的重点，宣传宏观政策，报道技术动态，交流建设经验，传播信息知识。围绕部管理工作的中心，分析资源形势，评述科技进展，研究管理政策，探索发展战略。
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